Розбудова системи оборонного планування України як ще один крок до НАТО

Одним з напрямків імплементації курсу України на євроатлантичну та європейську інтеграцію стало впровадження процесу інтеграції оборонних інституцій України в НАТО. Перед військово-політичним керівництвом постало одне з головних завдань – приведення процедур планування розвитку оборонних спроможностей і управління ресурсами у сфері оборони до загальноприйнятих форм управління, які застосовуються у державах-членах НАТО. Це вимагало проведення комплексної оборонної реформи, яка набула національного значення. Одним з ключових аспектів цієї реформи стала побудова принципово нової системи національного рівня, якою стало оборонне планування.

Засноване на засадах і принципах планування НАТО оборонне планування з його новими процедурними заходами було започатковано у 2003 році. Його початковий цикл, супроводжувався першим оборонним оглядом, який в подальшому став основним науково-дослідним процесом системного аналізу стану та перспектив розвитку сил і засобів у сфері оборони. Результати огляду покладено в основу принципово нової системи управління оборонними ресурсами. Це відкривало широкі перспективи щодо підвищення ефективності їх використання, а відповідно і більш цілеспрямованого набуття ЗС України необхідних спроможностей за стандартами НАТО. Такий загальнодержавний захід поклав початок переходу оборонних інституцій від застарілої радянської системи планування до оборонного планування заснованого на принципах і стандартах НАТО. По суті це стало першою спробою системного підходу до процесу планування в окремій сфері державного управління, де зведено в єдину систему довго-, середньо- та короткострокове оборонне планування. Ключову роль у цьому взаємопов’язаному процесі відводилося оборонному огляду, як основи для формування документів оборонного планування, які об’єднувалися у єдину систему держаного управління у сферах національної безпеки і оборони.

Головним досягненням першого циклу оборонного планування стало прийняття у листопаді 2004 року Закону України «Про організацію оборонного планування в Україні» [1]. В цьому законодавчому акті були сформульовані основи понятійного апарату, визначено завдання, принципи, зміст і порядок планування в галузі оборони та координація дій органів державної влади з питань оборонного планування. Це дало можливість прийняти нові за змістом стратегічні документі у сфері оборони, зокрема: Воєнну доктрину України [2], Стратегічний оборонний бюлетень України [3] та низку програмних документів щодо розбудови ЗС України та оснащення їх боєздатним озброєнням і військовою технікою. Така система документів розглядалася як основа бюджетного планування та системного управління оборонними ресурсами в цілому. Важливим фактором в цьому процесі відводилося системній консультативній підтримці офісу НАТО в Україні, яка в подальшому стала ключовим фактором в розбудові системи оборонного планування. Водночас незважаючи на зусилля Міністерства оборони України, органів військового управління ЗСУ та інших учасників цього процесу, у початковому періоді не вдалося відійти від поняття воєнної організації держави та її складових, як об’єкта планування. Уже на той час вона стала неефективним функціональним об’єднанням у забезпеченні оборони України, а її реформування не мало перспективи. Привілейованість в діяльності органів військового управління застарілих методичних основ планування ускладнювало впровадженню методології планування на євроатлантичних принципах та підходах. При цьому в основу документів покладалися нереалістичні, надумані загрози у воєнні сфері та необґрунтовані показники ресурсних можливостей держави, що приводило до безсистемного скорочення військових частин та підрозділів, розбалансованості між бойовим складом та частинами забезпечення ЗС України, неприпустимих розбіжностей показників оборонного і бюджетного планування тощо. Ці та інші фактори унеможливили досягнення бажаної ефективності початкового циклу оборонного планування.

З 2008 року розпочався черговий цикл оборонного планування, який став новим етапом удосконалення його нормативної та методичної бази, включаючи процедури оборонного огляду. Найбільш значущим стало практичне впровадження методології планування на основі спроможностей, з введенням в дію рекомендації з організації та проведення оборонного огляду [4]. В основу аналізу стану існуючих спроможностей військових формувань України було покладено критерії ефективності застосування військ (сил) в прогнозованих кризових сценаріях. Це дало можливість змоделювати потреби в нарощуванні існуючих та прогнозувати створення спроможностей, які відповідали б сучасності.

Слід зазначити, що оборонне планування на основі спроможностей в державах – членах НАТО має певні особливості [5] . Аналіз його інструментів показує, що одним з ефективних механізмів гармонізації процедур такого планування є визначення функцій та завдань усіх складових сектору безпеки і оборони держави з урахуванням існуючих методичних підходів Альянсу. Визначення конкретних функцій і завдань дає ширші можливості для планування на основі функціональних спроможностей, а також пошуку необхідних сил та засобів їх підтримки. Основою реалізації цього напряму є вироблення відповідним органам управління та структурним підрозділам системи оборони на стратегічному piвнi переліку завдань, який заносять у спеціальну матрицю. Логіка її побудови полягає в тому, що для виконання кожного окремого завдання визначають лише одну відповідальну структуру. Решта структур, причетних до вирішення цього завдання, має виконувати лише допоміжні функції. Перелік завдань та відповідальність у НАТО регулярно переглядають. Необхідною умовою виконання завдань в умовах змін безпекової ситуації є їх адаптація до існуючих рівнів ескалації ситуації. Саме тому для кожного рівня ескалації розробляють окрему матрицю розподілу відповідальності, яка відображає трансформацію завдань і рівень відповідальності за них. Системою планування в НАТО передбачені такі рівні завдань: стратегічний; оперативний; тактичний. Така система дає можливість Альянсу та національним збройним силам держав – членів НАТО ефективно й якісно виконувати поставлені спільні завдання.

Враховуючи позаблоковий статус держави у червні 2012 року було прийнято нову редакцію Воєнної доктрини України [6]. Пізніше вперше було відпрацьовано інформаційно-аналітичний матеріал за результатами оборонного огляду, що стало основою для оновленої редакції Стратегічного оборонного бюлетеня України [7]. Його положення набули більш концептуального характеру і визначали перспективи розвитку ЗС України та інших складових сил оборони. Значно розширився список учасників планування, зокрема брали участь: більше п’ятнадцяти оборонних та безпекових інституцій держави; широке коло вітчизняних експертів і науковців; представники офісу НАТО в Україні, іноземні радники країн-партнерів; громадські організації та представники засобів масової інформації.

Результати проведених досліджень свідчать, що в 1992-2013 роках майже щорічно вносилися певні зміни до нормативно-правових актів з питань оборони, але у них так і залишилися серйозні правові прогалини. Між нормами спостерігалося дублювання, неузгодженість та суперечності. Крім того значна кількість із них застаріла або втратила актуальність. Зазначені та інші проблеми й недоліки в документах оборонного планування особливо гостро проявилися вже під час розпочатої росією навесні 2014 року гібридної війни проти нашої держави, окупації нею Криму та окремих районів Луганської і Донецької областей. Крім того, після відмови України наприкінці 2014 року від здійснення політики позаблоковості та визначення курсу на вступ до НАТО постала низка складних проблем, пов’язаних з необхідністю імплементації документів оборонного планування, приведення їх до принципів, стандартів, норм, процедур НАТО, які були суттєво відмінними за змістом від діючих в Україні.

Впродовж 2014-2018 років керівництвом держави була проведена робота щодо удосконалення оборонного планування складових сил оборони, яка направлена на розвиток їх спроможностей, зокрема прийняті: Стратегія національної безпеки України (2015) [8]; Воєнна доктрина України (2015) [9]; Стратегічний оборонний бюлетень України (2016) [10]; Концепція розвитку сектора безпеки і оборони України (2016) [11]. Відпрацювання програмних і планових документів оборонного планування органами державної влади здійснювалося у єдиному замислі, який визначався Воєнною доктриною України та Стратегічним оборонним бюлетенем України. Разом з цим, по об’єктивним і суб’єктивним причинам не вдалося уникнути і низки негативних факторів, зокрема: – цикл планування тривав більш чим чотири роки, що привело до втрати актуальності багатьох його результативних показників; – інформаційно-обчислюваних систем фінансово-економічних розрахунків затрудняло визначенню перспективної структури ЗС України, часових та ресурсних показників її досягнення; – результати оборонного огляду не було затверджено на державному рівні, що значно ускладнювало відпрацювання основних документів оборонного планування; – реалізація затверджених документів не мала належної фінансової підтримки з боку держави та дієвої системи управління ризиками в досягненні поставлених цілей; – показники оборонного планування не стали обов’язковими для безпекових інституцій та оборонно-промислового комплексу; – не вирішено питання щодо розбіжностей в термінах стратегічного планування в державі та оборонного планування; – фінансові показники, як і в попередньому циклі планування у рази не відповідали потребам ЗС України, що спонукало до подальшого скорочення чисельності їх бойового складу. Як наслідок, низка положень щодо реформування та розвитку ЗС України та інших військових формувань стало не більш як деклараціями про наміри. Оборонне і бюджетне планування залишалися бути розбалансованими, а потреби ЗС України та інших складових сил оборони критично перевищували показники їх ресурсного забезпечення. Загрозлива безпекова ситуація, що створилася в наслідок неочікуваної російської агресії, починаючи з окупації півострова Крим, а в подальшому і відкриті військові дії російських регулярних формувань на сході України, вимагала від ЗС України і всього сектору безпеки і оборони значного збільшення свого військового і безпекового потенціалу. Незважаючи на згуртованість суспільства, безпрецедентну підтримку добровольців і волонтерів у забезпечення завдань оборони, критично не вистачало оборонних спроможностей, а їх накопичення відповідно до оборонних програм і планів не відповідав потребам того часу. В цих умовах було прийнято рішення щодо проведення позапланового циклу оборонного планування та оновлення його документів. При цьому в черговий раз запроваджено методику планування на основі спроможностей, яка була зорієнтована на діючі загрози. Впродовж двох років, було вивчено низку військово-політичних та безпекових питань, а їх аналітичні висновки покладено в основу оновленої за змістом Воєнної доктрини України. ЇЇ положення стали визначати основи воєнної стратегії в умовах збройної агресії росії. За результатами комплексного огляду сектора безпеки і оборони розроблена Концепція розвитку сектору безпеки і оборони України. Вона стала першим системним документом щодо розвитку складових сектору безпеки і оборони. Визначений комплекс заходів досягнення необхідних спроможностей силами безпеки і оборони стали вихідними даними для оборонного планування в умовах дії нових гібридних загроз. Оборонний огляд, що здійснювався в рамках комплексного огляду сектору безпеки і оборони окреслив низку стратегічних цілей проведення реформ в оборонній сфері. Кожна з них досягалася через механізм, що включав логічну послідовність заходів, сукупність результативних показників, терміни виконання та виконавців. У сукупності це представляло алгоритм дій відповідних органів державної влади в досягненні необхідних спроможностей сил оборони. Систематизація такого механізму стала основою запропонованої оборонної реформи на основі якої було відпрацьовано новий за структурою і змістом Стратегічний оборонний бюлетень України. Він визначав конкретні стратегічні цілі та заходи в досягненні необхідних спроможностей сил оборони на найближчу та подальшу перспективи. Його основні положення набули формату дорожньої карти оборонної реформи в Україні. Передбачалося оновлення системи військового управління та демократичного контролю над ЗС України та іншими складовими сил оборони, відновлення бойового потенціалу складових сил оборони, системи забезпечення та військової медицини тощо. У рамках досягнення визначених стратегічних цілей, реалізації передбачених заходів та досягнення відповідних показників було прийнято програмні та планові документи за напрямками діяльності Міністерства оборони України, ЗС України та інших складових сил оборони, включаючи оборонні замовлення. За рахунок державної підтримки та безпрецедентного волонтерського руху було мобілізовано значний ресурсний потенціал держави у забезпеченні виконання завдань оборонної реформи. Цілеспрямована активність дипломатії дала можливість отримати всебічну підтримку держав- членів НАТО та Європейського Союзу, що сприяло розвитку оборонних спроможностей на найближчу та подальшу перспективу.

Головним досягненням реформи стало прийняття та подальша реалізація принципово нового базового Закону України “Про національну безпеку України” [12], яким унормовано: засади оновленої системи національної безпеки та демократичного цивільного контролю; склад сектор безпеки і оборони; оновлену систему військового управління; основи планування у сферах національної безпеки і оборони, у тому числі оборонного планування тощо. Поняття сектору безпеки і оборони набули ознак функціонального об’єднання з інтегрованими завданнями його складових щодо забезпечення державної незалежності, національної безпеки та захисту національних інтересів України. При цьому оборонна сфера стала домінуючим фактором державної політики з питань забезпечення національної безпеки держави. Унормування комплексного огляду сектору безпеки і оборони сприяло впровадженню системного аналізу стану та перспектив розвитку всіх складових сектору безпеки і оборони.

Після введення в дію у грудні 2020 року наказу Міністерства оборони України щодо порядку організації та здійснення оборонного планування в Міністерстві оборони України, Збройних Силах України та інших складових сил оборони на основі спроможностей [13], розпочалося його впровадження, що стало ваговим фактором інтегрованості процесів в системі планування у сферах національної безпеки і оборони. Це дало можливість оборонним інституціям України з 2020 року розпочати новий цикл оборонного планування на основі оновленого інструментарію його проведення. У той час нормативна та методологічна бази оборонного планування в цілому набула критеріїв, що впроваджені в державах-членах НАТО та максимально адаптована до українських реалів. Ключові принципи планування у сферах національної безпеки і оборони стали базовими для оновленої системи оборонного планування, зокрема:

Злагодженість та системність управління процесами планування для забезпечення: – надання повноважень належним та легітимним особам командного/керівного состава та допоміжного персоналу, відповідним органам управління щодо дієвого керування в рамках демократичного цивільного контролю; – збалансованого, належного розвитку можливостей для реагування на реальні та потенційні загрози національній безпеці України; – своєчасних та адекватних дій щодо захисту національних інтересів України; – відповідності з міжнародними зобов’язаннями України та національним законодавством у сферах національної безпеки і оборони; – ефективного використання ресурсів та розвитку, взаємної підтримки між складовими сектору безпеки і оборони та відповідними структурами сил безпеки та оборони; – делегування повноважень пропорційної відповідальності на всіх рівнях сектору безпеки і оборони та його складових.
Системність, уніфікованість та паралельність процесів планування для забезпечення: – злагодженого та спільного реагування на загрози національній безпеці; – операційно-сумісних спроможностей всередині та проміж сил безпеки і оборони; – ефективного та дієвого використання державних ресурсів щодо забезпечення діяльності сектора безпеки і оборони та його складових.
Прозорість та звітність на всіх етапах планування для забезпечення: – відкритості інформації для контролю з боку відповідних демократичних контролюючих та законодавчих органів, а також публічної інформації, яка стосується процесів планування національної безпеки та оборони та їхніх результатів; – виявлення розтрат та корупції стосовно процесів планування національної безпеки та оборони. Базуючись на ключових принципах планування у сферах національної безпеки і оборони оборонне планування об’єднало в собі: – комплексний аналіз стану та перспектив розвитку спроможностей складових сил оборони; – ефективний менеджмент у сфері оборони, заснований на засадах демократичного цивільного контролю, євроатлантичних принципах і стандартах, інноваційних рішеннях та сучасних бізнес-практиках, програмнопроектному управлінні оборонними ресурсами, удосконалених процесах визначення та забезпечення потреб оборони України; – узгоджене з ресурсними можливостями національної економіки планування розвитку оборонних спроможностей та планування всеохоплюючої оборони України, їх поєднання в системі планування у сфері оборони; – упровадження програмно-проектного управління оборонними ресурсами з розробленням та своєчасним оновленням комплексу програм і проектів розвитку оборонних спроможностей, планів утримання і розвитку відповідних складових сил оборони, забезпечення виконання державних цільових програм; – удосконалення процесів планування розвитку озброєння, військової та спеціальної техніки з урахуванням усіх етапів життєвого циклу, їх замовлення, проведення досліджень і розроблень, державних випробувань, контролю якості на етапах виробництва, постачання та технічного супроводження в ході експлуатації у ЗСУ, інших складових сил оборони та інші фактори прояву.

Оборонне планування, як і планування у сферах національної безпеки і оборони за горизонтом планування поділяється на:

– довгострокове (понад п’ять років), що має на меті визначення політики, принципів, цілей та шляхів втілення;

– середньострокове (до п’яти років), яке визначає шляхи та системні заходи для втілення оборонної політики у середньостроковій перспективі, включаючи розвиток можливостей у сфері озброєння, військового і спеціального обладнання, тренування військ (сил) тощо;

– короткострокове (до трьох років), що здійснюється на підґрунті завдань та заходів, зазначених у документах середньострокового оборонного планування з урахуванням ресурсних можливостей держави.

На черговому етапі свого розвитку, оборонне планування представляло собою систему складних процедурних заходів, які реалізуються відповідно до методології планування на основі спроможностей. Вона побудована за принципами планування НАТО та враховує національні особливості, що пов’язані з вітчизняним законодавством і орієнтована на актуальні для України загрози воєнного характеру. За призначенням і змістом оборонне планування розглядається як невід’ємна складова системи планування у сферах національної безпеки і оборони. Разом з цим це самодостатня система, що включає: планування розвитку сил оборони та їх спроможностей, логістичних, медичних спроможностей та процедур, військового та спеціального обладнання, персоналу та інших функцій підтримки; планування оборонних сценаріїв, а також виникаючих непередбачених ситуацій; планування розвитку елементів сектора оборонної промисловості як державної, так і приватної власності, що забезпечують необхідний оборонний потенціал. Оборонне планування на цьому етапі розвитку має логічно побудовану структуру стратегічних документів на постійній основі яких здійснюється програмно-проектне управління оборонними ресурсами з оновленням програм/проектів розвитку оборонних спроможностей та відповідних планів. Цей етап має свої особливості, що пов’язано з початком безпрецедентної широкомасштабної збройної агресії росії проти України. Його можна проаналізувати у двох часових рамках до двадцять четвертого лютого 2022 року і після.

До початку широкомасштабної російської збройної агресії в рамках реалізації основних документів оборонного планування: Стратегії національної безпеки (2020) [14], Стратегії воєнної безпеки (2021) [15], Стратегічного оборонного бюлетеня (2021) [16] в Україні активно впроваджувалася концепція всеохоплюючої оборони, оновленого формату набувала система територіальної оборони та національного спротиву. Це вимагає нових спроможностей в системі військового управління, впровадження штучного інтелекту в широкому спектрі зразків озброєння, військової і спеціальної техніки, підготовки військ/сил на основі високотехнологічних симуляторів/тренажерів тощо. На жаль у довоєнний період планового досягти поставлених цілей бракувало можливостей. З початком широкомасштабної російської збройної агресії у надскладних умовах воєнного часу Україна не відмовилася від жодних прийнятих рішень, а навпаки прискорила їх реалізацію. Максимально можливі державні ресурси були виділені для забезпечення оборонних спроможностей сил оборони.

За таких умов Міністерством оборони України з травня 2022 р. по червень 2023 р. проведено огляд спроможностей ЗС України та інших сил оборони. Результати цього огляду та набуті критерії на полі бою мають стати основою оновленої філософії оборонної реформи і майбутнього обрису ЗС України та інших складових сил оборони, як армії євроатлантичного стандарту. З урахуванням практичного досвіду, набутого в ході відсічі російської збройної агресії проти України були уточнені основоположні доктринальні документи, які регламентують питання підготовки та застосування ЗС України та інших складових сил оборони. Так, відповідно до воєнно-політичної та воєнно-стратегічної обстановки оновлено Стратегічний замисел застосування ЗС України, інших складових сил оборони та план оборони України, унормовані інші положення щодо підготовки та застосування військ. На перспективу триває розробка Об’єднаної операційної концепції сил оборони держави- 2035. На черзі оновлення Стратегії воєнної безпеки України та Стратегічного бюлетеня України, на підставі який будуть розроблятися програмні документи. При цьому на розвиток спроможностей ЗС України та інших сил оборони будуть впливати військово-технічна допомога в рамках започаткованих форматах співробітництва з нашими партнерами, зокрема: контактна група з питань оборони України «Рамштайн»; група безпекової допомоги Україні; коаліція «Петріотів», «Танкова» коаліція; коаліція з підготовки пілотів на F-16; ІТ-коаліція; коаліція БМП CV-90; коаліція з гуманітарної допомоги та інші.

В умовах широкомасштабної російської збройної агресії черговим викликом для національного оборонного планування стало:

перехід військ на зразки озброєння за стандартами НАТО. Така тенденція стає незворотнім процесом в переозброєнні ЗС України та інших складових сил оборони;

інтеграція оборонного планування у систему оборонного планування НАТО.

У зв’язку з розпочатим процесом розгляду поданої відповідної заявки на членство в Альянсі постає питання – яким має бути національне оборонне планування в процесі набуття Україною членства в НАТО? Ці та інші фактори стимулюють удосконалення оборонного планування шляхом впровадження оновлених механізмів, які б забезпечували: інтеграцію національної системи оборонного планування у систему оборонного планування НАТО; системний підхід до переозброєння сил оборони на новітні зразки озброєння, воєнної і військової техніки вітчизняного та закордонного виробництва за стандартами НАТО; інтеграцію з іншими видами планування у сферах національної безпеки і оборони, бюджетним плануванням за середньостроковим циклом, системою закупівель, у замін застарілому механізму оборонного замовлення; системний розвиток всіх сил і засобів та їх військових спроможностей, які забезпечують реалізацію всеохоплюючої оборони України; врахування спроможностей та ресурсів невійськового призначення, які можуть використовуватися для нарощування оборонного потенціалу держави; системну автоматизацію розрахунків для обґрунтування показників оборонного планування; подальший розвиток оборонного та ресурсного менеджменту у контексті досягнення максимальної ефективності використання ресурсів військового призначення.

Перелік використаних джерел

1. URL: https://kodeksy.com.ua/pro_organizatsiyu_oboronnogo_planuvannya.htm.

2. URL: https://zakononline.com.ua/documents/show/252200___563151.

3. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/670/2004#Text.

4. URL: http:/www.mil.gov.ua/ua/defense_review/N303.pdf.

5. URL: http://nio.nuou.org.ua/issue/view/16225.

6. URL: https://www.president.gov.ua/documents/3902012-14403.

7. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/771/2012#Text.

8. URL: https://www.president.gov.ua/documents/2872015-19070.

9. URL: https://www.president.gov.ua/documents/5552015-19443.

10. URL: https://www.president.gov.ua/documents/2402016-20137.

11. URL: https://www.president.gov.ua/documents/922016-19832.