В останні роки в офіційні документи, наукові публікації і матеріали засобів масової інформації щільно увійшов новий для України термін – «Сектор безпеки і оборони». І цим не обмежилося – нововведення набуває практичної реалізації. У травні минулого року Рада національної безпеки і оборони прийняла рішення про проведення комплексного огляду Сектору безпеки і оборони України (далі – Сектор). За його результатами до 15 грудня мав бути розроблений проект Концепції розвитку цього Сектора. Однак, у подальшому термін виконання заходів комплексного огляду був продовжений до 31 березня 2015 року.
Однією з причин, які завадили вчасному виконанню згаданого завдання, стала відсутність єдиного розуміння сутності Сектору та визначення складу його суб’єктів. Лише на початку нинішнього року вдалося нарешті подолати цю перепону. Завдяки тривалим дискусіям в експертному середовищі був досягнутий консенсус з цього питання. На сьогодні його результат відображений у проекті Стратегії національної безпеки України, де Сектор безпеки і оборони трактується як «охоплена єдиним керівництвом сукупність органів державної влади, військових формувань, правоохоронних та спеціальних органів і служб, діяльність яких спрямована на захист національних інтересів від зовнішніх і внутрішніх загроз шляхом проведення спеціальних заходів, правового примусу або застосування зброї у межах наданих їм повноважень».
Формування Сектору стало реакцією на особливості сучасних загроз національній безпеці, у тому числі, нових воєнних загроз. Практично усі вони мають комплексний характер, тобто наявність одночасної дії факторів небезпеки різних за змістом і сферою впливу. Наприклад, поряд із загрозою застосування військових формувань противника, може бути присутня загроза терористичних дій, відмічатися активізація діяльності спеціальних служб іноземних держав, корупційні дії, контрабанда, посилення загрози з боку кримінальних елементів, тощо. Адекватна відповідь на такі загрози потребує спільних скоординованих дій військових формувань, правоохоронних і розвідувальних органів, спеціальних служб із застосуванням притаманних їм засобів, форм та методів діяльності.
Саме таку відповідь має реалізовувати Сектор як функціональне об’єднання його суб’єктів і складова системи забезпечення національної безпеки.
Однак, досить проблематично досягти високого рівня координації дій при наявності у складі Сектору великої кількості різнопідпорядкованих та різнорідних за діяльністю суб’єктів. Тому виникає необхідність проведення «селекції» суб’єктів, які формально можуть бути включені до Сектору. Особливо це стосується правоохоронних органів. За основні критерії такої «селекції» слід прийняти значимість та обсяги визначених їм завдань у системі забезпечення національної безпеки і оборони.
Окремо варто розглянути доцільність включення до Сектору Державної служби України з надзвичайних ситуацій. Її статус не передбачає застосування будь-яких силових засобів або правового примусу. Однак, вона взаємодіє на постійній основі практично з усіма військовими формуваннями, правоохоронними та спеціальними органами при виконанні свого основного завдання – ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Тому слід зважити на крилатий вислів Сенеки: Nulla regula sine exceptione, seel exceptio ион imperdit regulam (немає правил без виключення, але виключення не заперечує правило).
За результатами таких міркувань суб’єкти Сектору рекомендується обмежити такими складовими:
– центральні органи виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають військові формування, правоохоронні та спеціальні органи і служби;
– Збройні Сили України;
– Національна гвардія України;
– Служба безпеки України;
– Служба зовнішньої розвідки України;
– Управління державної охорони України;
– Головне управління розвідки Міністерства оборони України;
– органи правопорядку Міністерства внутрішніх справ України;
– Державна прикордонна служба України;
– Державна служба України з надзвичайних ситуацій;
– Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України;
– Державна спеціальна служба транспорту.
Крім вже зазначених раніше спільних ознак належності до Сектору перераховані суб’єкти об’єднує й те, що вони мають організаційну структуру військового типу та у своїй діяльності керуються принципами єдиноначальності і централізації управління. Все це сприятиме забезпеченню ефективної координації їх дій при виконанні спільних завдань.
Поряд із силовими діями і правовим примусом, у протидії загрозам широко застосовуються так звані несилові заходи – дипломатичні, економічні, соціальні та інші. Вони виконуються відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування, неурядовими організаціями та об’єднаннями, установами, підприємствами і окремими громадянами. Це обумовлює необхідність взаємодії між ними та Сектором при захисті національних інтересів.
Більш детально актуальні проблеми Сектора безпеки і оборони та шляхи їх вирішення приведені автором у журналі «Наука і оборона» № 4 за 2014 рік.
Щодо окремих питань, які слід викласти в Концепції розвитку сектору безпеки і оборони (далі – Концепція). Головними з них, на нашу думку, мають бути напрями розвитку цього Сектору. Їх можна об’єднати у дві підгрупи.
Перша їх підгрупа спрямована на підвищення власних можливостей кожного із суб’єктів Сектору з виконання визначених їм функцій. Це стосується, зокрема, удосконалення керівництва та систем управління ними, їх технічного оснащення, впровадження сучасних форм і методів бойової та спеціальної підготовки, реорганізації систем матеріально-технічного забезпечення, тощо.
Друга підгрупа напрямів розвитку Сектору має за мету створення (удосконалення) механізму концентрації можливостей та основних ресурсів різних його суб’єктів при виконанні визначеного для них переліку функцій.
Саме визначення такого механізму є характерною особливістю Концепції, її основною відмінністю від розроблених до цього концептуальних документів з розвитку військових формувань, правоохоронних або спеціальних органів.
Функції, для виконання яких необхідна згадана концентрація, є спільними для певних суб’єктів Сектору. До таких функцій пропонується, зокрема, віднести:
– боротьбу з тероризмом, до якої безпосередньо залучаються сім суб’єктів Сектору, насамперед Служба безпеки, Збройні Сили, міліція, Державна прикордонна служба;
– охорону державного кордону на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, виконавцями якої є шість суб’єктів Сектору, перш за все – Державна прикордонна служба, Національна гвардія, Збройні Сили та Служба безпеки.
Всього ж таких спільних функцій суб’єктів Сектору налічується близько дванадцяти.
Об’єднання можливостей та ресурсів різних суб’єктів Сектору для їх виконання доцільно здійснювати таким чином. Відносно кожної з подібних функцій законодавчо визначити головного їх виконавця та тих, що залучаються до цього. На органи управління кожного із головних виконавців, по відношенню до підпорядкованих їм сил та учасників виконання, варто покласти завдання щодо:
– планування виконання таких функцій із залученням до цього відповідних суб’єктів Сектору;
– організації підготовки органів управління, військ (сил), органів та підрозділів усіх суб’єктів Сектору, які залучаються до виконання цих функції;
– контролю за станом готовності усіх суб’єктів Сектору до виконання зазначених функції;
– організації системи управління і керівництво силами, які виділяються суб’єктами Сектору для виконання вказаних функцій.
Формування Сектору на основі впровадження такого механізму дає можливість:
по-перше, ефективно реагувати на реальні та потенційні загрози національній безпеці України у сфері безпеки і оборони;
по-друге, раціонально використовувати можливості і ресурси при захисті національних інтересів.
Дієвість запропонованого механізму концентрації можливостей і основних ресурсів перевірялася протягом тривалого періоду у підготовці до реалізації функції «відсіч збройній агресії проти України», де головним виконавцем є Збройні Сили.
Однак, нинішня безпекова ситуація і особливості сучасних воєнних конфліктів змушують і тут вносити суттєві корективи, обумовлені появою війни нового покоління. З такою війною ми зіткнулися у Криму і на сході України.
З подачі члена парламенту Нідерландів генерала у відставці Франка ван Каппена вона отримала назву «гібридної» війни. Багато в чому простежується також аналогія з концепцією війни четвертого покоління, яка була оприлюднена ще у 1989 році американським воєнним експертом Вільямом Ліндом.
Серед найбільш характерних рис такої війни варто виділити:
– зміщення акцентів на широке використання політичних, економічних, соціокультурних, інформаційних та інших невоєнних засобів боротьби;
– інспірування збройних дій сепаратистів, щодо яких російський агресор наполягає на визнанні їх стороною внутрішнього збройного конфлікту відповідно до міжнародного права;
– приховане забезпечення агресором терористичних груп та бойовиків озброєнням, військовою технікою, боєприпасами та іншими матеріальними ресурсами і коштами;
– задіяння протестного потенціалу частини населення країни-жертви агресії;
– латентне застосування агресором власної військової сили (переважно сил спецоперацій);
– масові терористичні акти, широке використання партизанських методів і форм боротьби;
– активна участь у збройному конфлікті на стороні сепаратистів іноземних найманців;
– залучення до збройного протистояння організованої злочинності.
Аналіз цих рис сучасної війни підводить до висновку, що для протидії таким агресивним проявам необхідне більш широке залучення правоохоронних органів та спеціальних служб. На порядку денному уточнення їх функцій і завдань. Це стосується і Збройних Сил. Враховуючи «гібридний» склад воєнного противника та його воєнно-політичні цілі у воєнному конфлікті, а крім того, можливий масштаб такого конфлікту, варто розглянути питання щодо визначення додаткової функції для армії, а саме – участь у захисті конституційного ладу України, цілісності її території від спроб зміни їх насильницьким шляхом. На сьогодні вона покладена лише на Національну гвардію.
Якщо вже вести мову про підвищення обороноздатності держави та подальший розвиток Збройних Сил, як невід’ємного суб’єкта Сектору, то в цьому аспекті варто виділити ще низку актуальних завдань.
Зокрема, слід розширити представництво у розвідспілці України за рахунок введення до неї так званої «кримінальної розвідки» Міністерства внутрішніх справ. Важливого значення набувають нині Сили спеціальних операцій. Потребують реорганізації та максимального інтегрування системи матеріально-технічного та медичного забезпечення силових структур держави, особливо в районах бойових дій. І, безумовно, необхідно переглянути систему управління міжвидовими і міжвідомчими угрупованнями сил, які беруть участь у воєнному конфлікті.
Але все це не виключає потреби у підготовці і оснащенні сучасним озброєнням і військовою технікою військ і сил, призначених для ведення класичних бойових дій. Знову ж таки, збройний конфлікт на Донбасі підтвердив актуальність цього.
Крім згаданої основної функції, Збройні Сили беруть участь спільно з іншими суб’єктами Сектору у виконанні ще п’яти функцій, але вже на вторинних ролях. Про дві з них вже згадувалося. Серед решти, наприклад, охорона об’єктів національної транспортної системи України в мирний час і в особливий період. Головний її виконавець – Державна спеціальна служба транспорту.
Потреба у спільному виконанні певних функцій в мирний час та особливий період створює взаємозалежність між Збройними Силами та іншими суб’єктами Сектору. Зазначене потрібно враховувати вже на етапі планування їх розвитку. Перш за все, це стосується визначення необхідної чисельності їх особового складу та кількості озброєння і військової техніки. Труднощі тут обумовлені тим, що кожний суб’єкт Сектору, у тому числі, Збройні Сили, одночасно виступає як реципієнт, що отримує від інших суб’єктів певні сили і засоби для виконання функції, в реалізації якої він є головним, і як донор, котрий виділяє свої сили і засоби в інтересах діяльності інших суб’єктів Сектору.
На переконання деяких експертів (і в цьому їх варто підтримати), згадана та їй подібні проблеми, зокрема, визначення оптимальних варіантів інтегрованих в межах Сектору систем управління, логістики, підготовки кадрів, можуть бути успішно вирішені при єдиному довгостроковому плануванні розвитку усіх суб’єктів Сектору.
Таке планування можливо реалізувати в рамках Концепції розвитку Сектору безпеки і оборони.
За умов схвалення такого підходу відпаде необхідність у розробці концепцій розвитку кожного його суб’єкта окремо, у тому числі і в розробці Стратегічного оборонного бюлетеня.
Валентин ГОРОВЕНКО,
співробітник Національного інституту стратегічних досліджень, радник Експертної Ради ЦДАКР
