Нещодавно в Україні відбулася знаменна подія. Вперше за часи її незалежності Міністерство оборони 8 липня ц.р. оприлюднило на своєму веб-сайті проекти Воєнної доктрини України (Стратегії воєнної безпеки України) та Концепції розвитку сектору безпеки і оборони. І вже наступного дня у Національному університеті оборони України відбувся «круглий стіл» з їх обговорення. У ньому брали участь представники Адміністрації Президента України, Апарату РНБО, Секретаріату Уряду, відповідних центральних органів виконавчої влади, правоохоронних і спеціальних органів, наукових установ, низки неурядових громадських організацій, а також Офісу зв’язку НАТО в Україні, Спільної робочої групи Україна-НАТО з питань воєнної реформи високого рівня, Об’єднаного координаційного комітету з питань військового співробітництва та оборонного реформування, іноземні військові радники тощо.
Нагадаємо, у січні поточного року агентство «Defense express» опублікувало наші погляди та рекомендації щодо оновлення доктринальних засад воєнної політики України. Їх частково враховано у нинішньому проекті Воєнної доктрини України (Стратегії воєнної безпеки України). За результатами аналізу цього документу (далі – проект Доктрино-Стратегії), привернемо увагу лише до найбільш принципових, на нашу думку, його вад та, головне, до шляхів їх усунення.
Насамперед, некоректною є його подвійна назва – «Воєнна доктрина України (Стратегія воєнної безпеки України)». Вона не відповідає змісту даного документу, який, у свою чергу, не відповідає цій назві. Немає потреби наводити загальновідомі суттєві відмінності між доктринами та стратегіями, що розробляються, затверджуються і реалізуються у різних сферах національної безпеки держави чи життєдіяльності суспільства.
Принциповим є те, що доктрина та стратегія, які діятимуть в одній із згаданих сфер, не можуть бути однаковими за змістом. Саме тому, зокрема, нормами чинного Закону України «Про організацію оборонного планування» передбачено, що « … основоположними документами оборонного планування є: … Стратегія воєнної безпеки … (та) Воєнна доктрина України» (ст. 4). І про ці два документи йдеться у Стратегії національної безпеки України (розд. 5).
За таких, мабуть, обставин зміст запропонованого проекту Доктрино-Стратегії є міксом окремих положень, притаманних двом суттєво відмінним за призначенням, характером та стилісткою документам – Воєнній доктрині і Стратегії воєнної безпеки. Однак, переробляти його у проекти цих двох окремих документів, що пропонували у ході згаданого «круглого столу» деякі неурядові експерти, немає жодного сенсу та, головне, для цього вже не залишилося і часу.
Адже, в умовах ведення Росією війни проти України, окупації частини її території та загрози російської масштабної збройної агресії більш нагальним для воєнно-політичного керівництва і суспільства нашої держави на сьогодні уявляється визначення воєнної стратегії, насамперед, цілей та способів дій у надзвичайно складних умовах в найближчі 3 – 5 років. Її головною метою має бути захист фундаментальних цінностей Українського народу. Тем не менше, доцільно подовжити опрацювання доктринальних керівних поглядів щодо причин виникнення, сутності і особливостей характеру сучасних та майбутніх воєнних конфліктів, принципів і шляхів запобігання їм, способів застосування воєнної сили, напрямів та перспектив військового будівництва тощо.
Враховуючи зазначене та підтримуючи відповідну позицію Апарату РНБО України, а також іноземних воєнних радників Міністерства оборони України, рекомендували б доопрацювати текст проекту Доктрино-Стратегії таким чином, щоб у стислі терміни підготувати та подати Президентові України Стратегію воєнної безпеки нашої держави, україно-реалістичну за змістом та максимально наближену за форматом до відповідних її західних аналогів.
Водночас пропонується також подати Главі державі обґрунтування щодо актуальності затвердження у нинішніх українських реаліях, за наявністю перманентної російської воєнної загрози, саме такого документу, а не Воєнної доктрини, притаманній радянській добі.
Для здійснення таких кроків нині є, на нашу думку, доволі сприятливі умови.
Насамперед, як вже зазначалося, наявність Стратегії воєнної безпеки передбачена положеннями чинного Закону України «Про організацію оборонного планування» та Стратегії національної безпеки України.
Відомо також, що у червні ц.р. Верховна Рада України ухвалила зміни до вказаного закону, якими, зокрема, передбачається вилучення Стратегії воєнної безпеки із переліку документів оборонного планування. Однак, Президент України наклав вето на законопроект про такі зміни і повернув його з відповідними пропозиціями до Парламенту. Можна прогнозувати, що депутати не долатимуть це вето і повторно розглядатимуть згадані зміни з урахуванням зауважень Глави держави восени поточного року.
Тому Міністерству оборони варто було б протягом серпня-вересня ц.р. пролобіювати вилучення Комітетом Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони із вказаного законопроекту положень, пов’язаних із Воєнною доктриною, та відновлення у них норм щодо Стратегії воєнної безпеки України.
З огляду на зазначене, пропонується переопрацювати проект Доктрино-Стратегії у проект Стратегії воєнної безпеки України наступними чином.
Перш за все, необхідно більш ніж на половину скоротити обсяг тексту проекту Доктрино-Стратегії, який нараховує зараз двадцять сім сторінок, а також суттєво переглянути його структуру та зміст низки пунктів і підпунктів.
Для порівняння, текст Стратегії національної безпеки України викладено на вісімнадцятьох сторінках. Нещодавно оприлюднена Національна воєнна стратегія ядерної супердержави США міститься на п’ятнадцяти сторінках, а аналогічна Стратегія Грузії – на 12 сторінках.
Вважаємо, що досягти лаконічності та прагматичності змісту проекту Стратегії воєнної безпеки України можна за умов реалізації у ній вимог наступних норм національного законодавства.
По-перше, Закон України «Про організацію оборонного планування», зокрема, визначає, що «Стратегія воєнної безпеки України – складова частина Стратегії національної безпеки України … » (ст. 1). У свою чергу, в Стратегії національної безпеки зазначається, що вона « … є … основою для розроблення інших документів стратегічного планування у сфері забезпечення національної безпеки: Концепції розвитку сектору безпеки і оборони, Воєнної доктрини (Стратегії воєнної безпеки), Стратегії кібербезпеки, інших галузевих стратегій …» (розд. 5).
А відтак, при уточненні структури, формату, обсягу і термінів та, особливо, стилістики тексту проекту Стратегії воєнної безпеки мають використовуватися відповідні підходи, реалізовані у Стратегії національної безпеки України.
По-друге, згаданий Закон також встановлює, що «Стратегія воєнної безпеки … визначає напрями запобігання та нейтралізації реальних і потенційних загроз національній безпеці України у воєнній сфері». Враховуючи це, 75 – 80 відсотків обсягу тексту цієї Стратегії має бути присвячено, за прикладом Стратегії національної безпеки України, положенням, пов’язаним зі вказаними напрямами. У них, насамперед, повинні бути визначені напрями підготовки та використання у мирний час і в особливий період Збройних Сил та інших складових сил оборони з метою захисту фундаментальних цінностей України від загроз у воєнній сфері.
Крім того, положення проектів Стратегії воєнної безпеки, Концепції розвитку сектору безпеки і оборони та оприлюдненого 23 липня ц.р. Міністерством оборони проекту Стратегічного оборонного бюлетеня України слід більш ретельно узгодити між собою та привести у відповідність до положень Стратегії національної безпеки України.
Сьогодні ж, для прикладу, зміст низки положень проекту Доктрино-Стратегії виходить за межі сфери дії Стратегії воєнної безпеки і є предметом Концепції розвитку сектору безпеки і оборони, Стратегії національної безпеки, наявних та майбутніх концепцій і стратегій в економічній, зовнішньополітичній, інформаційній, кібернетичній, соціальній та інших сферах безпеки України. Йдеться, зокрема, про:
першочергові завдання щодо створення системи управління сектору безпеки і оборони, визначення її основних суб’єктів (підпункт 3.2.4);
ключові завдання зі створення умов для відновлення державного суверенітету та територіальної цілісності держави (підпункт 3.3.1);
основні напрями … реалізації єдиної воєнно-економічної, воєнно-промислової та військово-технічної політики держави (пункт 4.3);
інтегрування та поєднання зусиль складових сектору безпеки і оборони (пункт 5.2).
Наведені та інші подібні положення не доцільно вносити до проекту Стратегії воєнної безпеки України.
Необхідно звернути увагу і на те, що у проекті Доктрино-Стратегії мова йде про захист національних інтересів України, тоді як у Стратегії національної безпеки визначено, що Україна захищатиме свої фундаментальні цінності, визначені Конституцією та законами України, – незалежність, територіальну цілісність і суверенітет, гідність, демократію, людину, її права і свободи, верховенство права, забезпечення добробуту, мир та безпеку. Їх захист забезпечать ефективні Збройні Сили України, інші військові формування, утворені відповідно до законів України, розвідувальні, контррозвідувальні і правоохоронні органи держави, динамічний розвиток економіки України» (п. 1). Таку неузгодженість слід усунути.
Рекомендується також скоротити текст розділу 1 «Загальні положення» проекту Доктрино-Стратегії з двох сторінок до двох – трьох абзаців загального змісту. Для цього не варто, за прикладом Стратегії національної безпеки, пояснювати чим є у державі Стратегія воєнної безпеки та на чому вона ґрунтується.
До того ж, не слід наводити у розділі 1 проекту Стратегії воєнної безпеки тлумачення низки термінів, що використовуватимуться у ній. Адже, більшість таких термінів, викладених у проекті Доктрино-Стратегії, є вельми дискусійними або неприйнятими до використання в умовах російської «гібридної» агресії проти України. Передусім, це стосується термінів, пов’язаних із типізацією воєнних конфліктів, війн та збройних конфліктів. Прикладом прагматичного підходу до цього питання можуть слугувати відповідні положення раніше згаданої американської Національної воєнної стратегії (с.3 – 6).
Пропонуємо внести до проекту Стратегії воєнної безпеки новий за змістом розділ 2 з назвою «Цілі Стратегії воєнної безпеки України», який визначив би три – чотири її основні цілі, за прикладом розділу 2 Стратегії національної безпеки України.
З огляду на це, розділ 2 проекту Доктрино-Стратегії «Безпекове середовище (глобальні, регіональні та національні аспекти) у контексті воєнної безпеки» пропонується переробити у розділ 3 проекту Стратегії воєнної безпеки, надавши йому назву «Актуальні загрози воєнній безпеці України», за прикладом назви розділу 3 Стратегії національної безпеки України.
При цьому, необхідно вдвічі скоротити обсяг положень даного розділу. Особливо це стосується питань формування безпекового середовища у світі (підпункт 2.1.1) та головних тенденцій, що впливають на воєнно-політичну обстановку в регіоні навколо України (підпункт 2.1.2). Крім того, слід дуже ретельно відредагувати зміст наведених у них положень, залучивши до цього представників МЗС України, скорегувати відповідним чином назви та зміст низки пунктів і підпунктів згаданого розділу з наступних причин.
У проекті Доктрино-Стратегії достатньо об’єктивно визначені прояви безпосередньої воєнної загрози (підпункт 2.2.1), воєнно-політичні виклики і ризики з боку Росії (підпункт 2.2.2), а також зроблено цілком обґрунтований висновок про те, що на сьогодні та на середньострокову перспективу воєнним противником України є РФ (підпункт 3.1.8).
Але, вказані прояви, виклики, ризики та висновки певним чином суперечать наведеним у проекті Доктрино-Стратегії головними тенденціями, під впливом яких формується безпекове середовище у світі (підпункт 2.1.1) та воєнно-політична обстановка в регіоні навколо України (підпункт 2.1.2).
Так, зокрема, в абзаці другому підпункту 2.1.1 зазначається, що на формування безпекового середовища у світі, зокрема, впливає загострення протистояння між США/НАТО та РФ. У такій його редакції можна вважати, що до цього загострення призвели не провокаційні та агресивні дії Росії на міжнародній арені, насамперед, по відношенню до України, Грузії та інших її сусідів, а нібито якісь дії США та НАТО.
В абзаці шостому згаданого підпункту, слід прямо вказати, що на формування безпекового середовища у світі впливає порушення саме Росією, а не якимись неназваними державами, імперативних норм і принципів міжнародного права, закріплених у Статуті ООН, Заключному акті Наради з безпеки та співробітництва в Європі 1975 року та інших міжнародних договорах (поваги до суверенітету, територіальної цілісності, непорушності державних кордонів, незастосування сили або погрози силою, мирного вирішення спорів тощо).
Рекомендується також взагалі не включати до проекту Стратегії воєнної безпеки підпункти 2.2.3 «Прогнозні сценарії реалізації загрози застосування воєнної сили проти України» та 2.2.5 «Воєнно-економічне та військово-технічне забезпечення воєнної безпеки держави … ».
Вважаємо, що згадані прогнозні сценарії не є вичерпними, а деякі з них уявляються дискусійними. До того ж, принаймні нам невідомі приклади наведення подібних детальних багатоваріантних сценаріїв в офіційних публічних іноземних воєнних стратегіях, доктринах, «білих книгах» з питань оборони тощо. Викладена у них інформація та оцінки зазвичай є предметом «закритих» документів оборонного планування. В Україні ними, зокрема, є доктринальні документи щодо підготовки та застосування Збройних Сил України, рішення на їх стратегічне застосування, мобплани, плани територіальної оборони тощо.
Крім того, рекомендується не включати до проекту Стратегії воєнної безпеки положення нинішнього підрозділу 2.2.4 проекту Доктрино-Стратегії, оскільки, майже усі вони за своїм змістом не належать до економічних та соціально-політичних умов та обставин. Разом з цим, є сенс окремі з них редакційно доопрацювати та внести до розділу 3 в якості завдань воєнної політики України.
Пропонується передбачити у проекті Стратегії воєнної безпеки, за прикладом розділу 4 Стратегії національної безпеки, новий розділ 4 із назвою «Основні напрями державної політики у сфері воєнної безпеки». У ньому варто об’єднати скореговані за змістом та суттєво скорочені за обсягами положення наступних розділів проекту Доктрино-Стратегії:
3. Цілі та основні завдання воєнної політики;
4. … умови реалізації воєнної політики … ;
5. Шляхи досягнення цілей воєнної політики;
6. Фінансування потреб оборони;
7. Управління ризиками.
При цьому, керівники та фахівці Міністерства оборони і Генерального штабу повинні дуже прискіпливо поставитися до спільного визначення у Стратегії воєнної безпеки цілей та завдань воєнної політики нашої держави, чітко усвідомлюючи різницю між ними. Адже, у положеннях розділу 3 проекту Доктрино-Стратегії існує певна плутанина між цілями та завданнями воєнної політики.
Для прикладу, головною її ціллю, на нашу думку, може бути забезпечення стримування та відсічі російської збройної агресії, нанесення неприйнятних для агресора втрат, а не відбиття збройної агресії РФ, що є одним із завдань Збройних Сил та інших військових формувань. Тим паче, зменшення корупційної складової не є ціллю воєнної політики.
Крім того, до завдань воєнної політики не належать положення щодо створення цілісного сектору безпеки і оборони, підвищення спроможностей вітчизняного оборонно-промислового комплексу, удосконалення системи демократичного цивільного контролю над сектором безпеки і оборони.
На наш погляд, у проекті Стратегії воєнної безпеки, на відміну від проекту Воєнної доктрини, не потрібно визначати принципи воєнної політики (зокрема, принципи оборонної достатності, без’ядерного статусу тощо), яких Україна дотримуватиметься під час її підготовки до оборони або відсічі російської агресії. Обґрунтування цього наводилися нами у раніше згаданій статті.
У положення підпункту 3.2.3 проекту Доктрино-Стратегії визначаються цілі застосування України воєнної сили лише у трьох (де-юре) випадках:
у ході збройної агресії РФ проти України;
у разі збройного конфлікту на державному кордоні України;
у разі збройного конфлікту всередині держави.
На підставі аналізу змісту згаданих положень, а також положень підпункту 2.2.3 проекту Доктрино-Стратегії, можна зробити висновок, що Україна розглядатиме, для прикладу, вторгнення вглиб нашої держави російських найманців, бойовиків і терористів із тимчасово окупованих Росією територій окремих районів Донецької і Луганської областей та Криму як збройний конфлікт всередині держави. Але це є неприйнятним. Бо Росія постійно наголошує, що в Україні нібито відбувається саме внутрішній збройний конфлікт (громадянська війна), до якого вона жодним чином не причетна.
Тому, пропонуємо у тексті проекту Стратегії воєнної безпеки після абзацу третього підрозділу 3.1.8 додати новій абзац такого змісту:
«Україна також вважатиме збройною агресією з боку Російської Федерації вторгнення вглиб території нашої держави на порушення Мінських угод її військовослужбовців, найманців, бойовиків та терористів з тимчасово окупованих Росією територій окремих районів Донецької і Луганської областей, а також Криму.
Крім того, рекомендується не включати до проекту Стратегії воєнної безпеки пункт 3.3.3 проекту Доктрино-Стратегії, в якому йдеться про створення національного центру управління операціями. Є підстави стверджувати, що поки Міністерство оборони та Генеральний штаб однозначно не визначилися, який за назвою та призначенням подібний орган управління планується утворити.
Так, зокрема, положеннями підпункту 4.3 проекту Стратегії національної безпеки України, погодженої свого часу Міністерством оборони, передбачалося формування Об’єднаного оперативного командування як органу управління міжвидовими та міжвідомчими угрупуваннями військ (сил). Однак, напередодні його затвердження Президентом України, на прохання керівництва Міноборони це командування було замінено у проекті згаданої Стратегії на Об’єднаний оперативний штаб. З проекту Доктрино-Стратегії не зрозуміло – чи буде цей штаб складовою національного центру управління операціями, чи навпаки, такій центр увійде до вказаного Штабу, або навіть стане окремим органом військового управління.
У розділі 5 проекту Доктрино-Стратегії визначено, зокрема, шляхи формування національних оборонних спроможностей, оптимізації та реорганізації Збройних Сил України. Але, як у цьому, так і в інших його розділах відсутні положення щодо способу їх комплектування особовим складом у коротко- та середньостроковій перспективі.
Вважаємо, що немає жодного сенсу розкривати у підпунктах 5.3.5 та 5.3.7 згаданого розділу проекту Стратегії воєнної безпеки докладний зміст прийнятих у державах-членів НАТО принципів ведення бойових дій та адміністрування. Доцільніше у положеннях останнього абзацу підпункту 5.3 після слів « … бойового управління,» додати слова «дотримання принципів ведення бойових дій та адміністрування,» і далі – за текстом.
Серйозною вадою положень проекту Доктрино-Стратегії, як і низки проектів інших національних документів оборонного планування, є те, що у них недостатня увага приділяється питанням ролі та значення людського фактору у забезпеченні досягнення цілій і виконання завдання державної політики у сфері воєнної безпеки. Зазвичай, це обмежується загальними фразами щодо … реформування системи військової освіти і підготовки кадрів, підвищення престижу військової служби, фінансового та матеріального забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей (абзац сімнадцятий підпункту 5.1.2 проекту Доктрино-Стратегії).
При цьому, поза увагою залишаються заходи щодо: посилення професіоналізації та мотивації військових; формування у них ініціативи та лідерства; напрямів підвищення ефективності кадрової політики, таких, для прикладу, як забезпечення призначення на керівні та командні посади усіх рівнів високоморальних і компетентних військових та цивільних, першочергового кар’єрного росту учасників бойових дій; створення у військових колективах атмосфери взаємоповаги, довіри та особистої відповідальності їх членів тощо. Одним із іноземних прикладів уважного та неформального підходу до подібних питань може бути зміст підрозділу «А.Військові професіонали та військова професія: удосконалення нашого найбільшого надбання» раніше згаданої американської Воєнної стратегії.
І на завершення. У положеннях проекту Доктрино-Стратегії, які можуть увійти до проекту Стратегії воєнної безпеки України, є низка інших змістовних, термінологічних та редакційних недоліків і дискусійних положень, які потребують окремого обговорення з його авторами.
Вадим ТЮТЮННИК, Валентин ГОРОВЕНКО,
радники Експертної Ради Центру досліджень армії, конверсії та роззброєння, співробітники Національного інституту стратегічних досліджень
