Втрата Криму і конфлікт у Донбасі продемонстрували критичну вразливість України в системі міжнародної безпеки, яка переживає найгострішу кризу з часу розпаду СРСР і війни в Югославії. Основні завдання, що стосуються відновлення прийнятного рівня зовнішньої та внутрішньої безпеки України, залишаються, і судячи з усього, ще впродовж тривалого періоду залишатимуться у порядку денному. Кризова ситуація вочевидь вимагає реалістичної оцінки можливостей використання зовнішніх факторів, здатних забезпечити врегулювання конфлікту в Донбасі, прийнятний рівень стабільності та сприяти створенню умов для економічного відновлення країни.
Поточні обставини та проблеми
Проблема залучення зовнішньої допомоги задля гарантування безпеки України містить декілька аспектів, кожен з яких має власну вагу, значення та способи реалізації.
Завдання теперішнього моменту передбачають:
– зміцнення обороноздатності держави та водночас запобігання повномасштабній війні з Росією;
– припинення воєнних дій у Донбасі, врегулювання конфлікту і відновлення контролю української влади над всією територією Донецької і Луганської областей, включаючи ділянку кордону між Україною та РФ;
– продовження публічних заходів, які артикулюють повернення під юрисдикцію України Криму і Севастополя;
– пошук механізмів та міжнародних гарантій, які підтримуватимуть незалежність і територіальну цілісність держави.
Засоби, потенційно необхідні для забезпечення цих цілей мають різне наповнення.
Загальну основу для всіх перерахованих напрямків складають внутрішнє реформування країни, стабілізація економіки і забезпечення стимулів для її відновлення та розвитку.
В ієрархії конкретних цілей і напрямків найбільш терміновим і пріоритетним є припинення воєнних дій і врегулювання конфлікту в Донбасі. Швидше за все, про повномасштабне врегулювання ситуації в Донбасі мова що поки не йде. Позиція російського керівництва свідчить про наміри зберегти цей локальний конфлікт як важіль постійного тиску на Київ, зокрема з метою запобігання зближенню України з Заходом і дестабілізації ситуації в країні в цілому. Тим не менше, з точки інтересів української сторони будь-які дії, що припускають деэскалацию конфлікту необхідні й доцільні, включаючи імовірність замороження конфлікту (припинення його військової фази) на умовах стабільного перемир’я, роз’єднання сторін і твердого дотримання домовленостей про припинення вогню. В цьому плані присутність міжнародних спостерігачів і, можливо, миротворчих сил, здатних гарантувати невідновлення воєнних дій, видається цілком доцільним.
Цілі забезпечення обороноздатності держави та запобігання повномасштабної війни з Росією взаємообумовлені та взаємопов’язані. Зміцнення військового потенціалу України повинно служити стримуючим фактором, що гарантує неприйнятний рівень втрат для російських військ у випадку, якщо протилежна сторона прийме рішення про повномасштабну наступальну операцію.
В умовах конфлікту в Донбасі посилення оборонних можливостей України забезпечує стримування нових наступальних операцій з прямим залученням російських військ на зразок тих, що мали місце в районах Іловайська, Новоазовська (серпень 2014 р.) та Дебальцевого (лютий 2015 р.).
Найбільш проблемними цілями залишаються повернення під юрисдикцію України Криму і Севастополя, а також забезпечення міжнародних гарантій незалежності і територіальної цілісності. Аналіз цих аспектів дозволяє відзначити специфічну взаємозв’язок між ними. Можна зробити припущення, що ніхто з зовнішніх акторів не має наміру гарантувати Україні повернення Криму і Севастополя, оскільки це виводить зазначену проблему на рівень конфлікту з ядерною державою, якою є Росія. Відносно скоромний обсяг санкцій, запроваджений США, G7 та ЄС після анексії Криму, може зберігатися як завгодно довго, оскільки він істотно не впливає на загальні перспективи відносин та економічні зв’язки між Заходом і Росією.
Проблема Криму сама по собі створює стійкий бар’єр для вступу України до НАТО, оскільки прийом України до альянсу тягне за собою виконання зобов’язань щодо захисту території країни-члена, тобто залучає НАТО до прямого конфлікту з Росією. В той же час невиконання відповідних зобов’язань означає демонстративне порушення статті 5 Вашингтонського договору, що рівнозначно свідченню про недієздатність НАТО.
Конфлікт у Донбасі створює додаткові проблеми в відносинах України з ЄС і НАТО, які на нинішньому етапі зумовлюють неготовність їх членів відкрито надавати Україні новітні озброєння та військову техніку.
В умовах порушення суверенітету і територіальної цілісності країни питання про надання Україні міжнародних гарантій безпеки виглядає ще більш проблематичним. У цьому сенсі цілком слушна з формально-логічної точки ідея перетворення Будапештського меморандуму про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї на ефективний механізм гарантування державного суверенітету і територіальної цілісності є скоріше політичною декларацією, аніж частиною придатного до реалізації плану дій [1].
По-перше, умови меморандуму вже однозначно порушені, а його прямі учасники – США, Велика Британія і Росія – зайняли протилежні позиції. Ненадання допомоги Україні з боку США та Великої Британії проти Росії пояснюється їх очевидною неготовністю вступати у відкритий конфлікт з РФ.
По-друге, санкціонування будь-якого рішення про застосування сили проти РФ за допомогою резолюції РБ ООН неможливе через наявність у Росії права вето. В цьому контексті РБ ООН продовжує виконувати свою головну функцію, яка полягає в запобіганні міжнародно-правової легалізації рішень про застосування сили однією або кількома постійними членами проти інших. Тобто, мова йде про запобігання прямого конфлікту між традиційними великими державами. Оскільки інші принципові суб’єкти міжнародних відносин пов’язані з постійними членами РБ ООН тими чи іншими союзницькими або партнерськими відносинами, Рада Безпеки зберігає роль механізму, що запобігає санкціонуванню дій, здатних призвести до нової світової війни.
З урахуванням цих обставин виглядає цілком доцільною постановка питання про те, наскільки взагалі реалістичним за теперішніх обставин виявляється надання прямих міжнародних гарантій безпеки Україні, і який статус країни може бути гарантований зовнішніми гравцями. Зазначимо, що повернення до початкових умов, що існували до лютого 2014 р. м’яко кажучи малоймовірне. Що стосується Донбасу, інтернаціоналізований локальний конфлікт потенційно міг би бути врегульований у результаті повного виконання Мінських угод, і в першу чергу – виводу незаконних військових формувань та відновлення контролю Києва за всією ділянкою російсько-українського кордону. Однак, як ступінь виконання Мінських угод, так і можливий сценарій врегулювання залежать переважно від позиції Москви.
Що стосується Криму і Севастополя, зміну їхнього нинішнього фактичного статусу вже закріплено в конституції РФ, що створює практично нерозв’язну політико-правову проблему.
Таким чином, з урахуванням реальної ситуації в міжнародних відносинах, багатосторонні міжнародні зобов’язання, включаючи введення і скасування санкцій, і тим більше – багатосторонні гарантії, можуть стосуватися лише конкретних аспектів проблеми врегулювання конфлікту в Донбасі чи розміщення в Донбасі міжнародного миротворчого контингенту. Оскільки Росія присутня в усіх міжнародних структурах, повноважних приймати рішення про проведення миротворчої операції або розміщення відповідної місії (РБ ООН, Постійна рада ОБСЄ), навряд чи є підстави розраховувати на затвердження ними рішень, спрямованих безпосередньо проти дій сепаратистів або на витіснення російських військових формувань із зони конфлікту.
Судячи з усього, вкрай слабка з точки зору обсягу повноважень і практичних можливостей Спеціальна моніторингова місія ОБСЄ в Україні відображає граничний рівень згоди РФ на міжнародну присутність в зоні конфлікту. В свою чергу режим діалогу в «нормандському форматі» дозволяє Москві розраховувати на інтернаціоналізацію підсумкових рішень, які стосуються врегулювання конфлікту с східних районах України. Позиція Москви з цього приводу була гранично відверто викладена російським міністром закордонних справ С.Лавровим у радіоінтерв’ю (22.04.2015 р.):
– формальна цілісність України (без Криму і Севастополя) необхідна для збереження миру і безпеки в Європі;
– в інтересах РФ тримати Україну нейтральною, насамперед, у військово-політичному сенсі;
– Україна повинна залишатися «дружньою» і по відношенню до РФ, «і по відношенню до Європи». Для цього треба відмовитися від «обов’язкового збереження унітарної України», від спроб українізації її територій, у тому числі, зони ДНР/ЛНР.
– РФ домагалася укладення Мінських угод, щоб Україна «залишилася єдиною» і щоб не було спроб загнати всіх в одне прокрустове ложе націоналістичної ідеології. З цією метою в угоді Мінськ-2 («Комплекс заходів з виконання Мінських угод» від 12.02.2015 р.) зафіксовано необхідність децентралізації України та проведення конституційної реформи за участю та за погодженням з ДНР і ЛНР;
– розкол України призведе до спроб НАТО повернути цю країну проти Росії [2].
Іншими словами, Москва посилює тиск з метою контролю зовнішньої політики України і нав’язування Києву свого геополітичного сценарію. Такі пропозиції будуть висуватися російським керівництвом і в ході переговорів у «нормандському форматі», і в ході мінських переговорів аж до включення до спільних документів вимог, які передбачають визнання Заходом військового нейтралітету України, а також автономного, якщо не конфедеративного статусу «особливих територій» Донбасу.
Зазначимо, що можливість забезпечення міжнародних гарантій підсумкової схеми врегулювання теж виглядає сумнівною. Посилаючись на нечленство України в НАТО, Захід ухилятиметься від надання воєнних гарантій безпеки України. З другого боку, можливі російські гарантії нічого не варті, оскільки Москва вже порушила весь пакет багатосторонніх (Заключний акт НБСЄ 1975 р.) і двосторонніх зобов’язань, оформлених у численних українсько-російських договорах та угодах. У такій ситуації будь-які гарантії безпеки України можуть мати, по-перше, односторонній, а по-друге – умовний, неформальний та/або непрямий характер. Швидше за все, вони будуть супроводжуватися вимогами західних партнерів щодо дотримання українським урядом низки умов, виконанням жорсткого пакету їхніх рекомендацій, а також можуть бути обумовлені посиланнями на виникнення певних надзвичайних обставин. До того ж, рамки та обсяги реагування та надання допомоги визначатимуться в односторонньому порядку.
Уряди США і провідних країн ЄС і НАТО координують свою політику щодо України і Росії в структурах G7 і НАТО, а також в формі консультацій на найвищому та міністерському рівнях між США і найбільш впливовими країнами ЄС, включаючи Велику Британію, Німеччину, Францію та Італію. Така п’ятистороння нарада на найвищому рівні за участю Б. Обами, лідерів перерахованих держав і голови Європейської Ради мала місце 03.03.2015 р. (в режимі відео конференції). Основні питання наради стосувалися санкцій відносно Росії, ситуації в Україні та анархії в Лівії [3].
Хоча в підходах урядів США та країн ЄС помітні суттєві нюанси та розбіжності, вони сходяться в тому, що консолідована і зважена позиція євроатлантичного співтовариства важлива й необхідна для запобігання розширенню зони агресії з боку Росії та повної дестабілізації європейської системи безпеки. При цьому саме поняття європейської безпеки як певної узагальнюючої категорії, втрачає сенс через підрив необхідного базису, що визначає загальні інтереси і спільні правила поведінки її учасників.
Варіанти позиціонування
Статус України в європейській системі міжнародних відносин залишається невизначеним. Колишній статус позаблокової держави (фактичний – з 1991 р. і офіційно задекларований в 2010–2014 рр.) не виконав функції захисту від зовнішньої агресії та порушення територіальної цілісності.
23.12.2014 р. парламент прийняв закон «Про внесення змін у деякі закони України щодо відмови України від здійснення політики позаблоковості» [4]. Проте скасування позаблокового статусу, який обумовлював неучасть країни у військових блоках, як норми українського законодавства, є вочевидь політичним жестом, оскільки придбання іншого статусу цей крок не обумовлює. Вважається, що скасування позаблокового статусу визначає орієнтацію офіційного Києва на членство в НАТО, підкріплює розрахунок на збільшення зовнішньої допомоги та підтверджує бажання українського керівництва подати заявку на вступ до альянсу. Однак оскільки з ряду причин євроатлантичне співтовариство в цілому не бачить перспективи членства України в НАТО, зміна законодавства принципово нічого не вирішує, принаймні, в осяжному майбутньому.
Перспектива членства України в ЄС і НАТО, яка і раніше виглядала вельми непевною, тепер уявляється ще менш реалістичною, ніж до початку кризи 2014–2015 рр. Коментуючи рішення Верховної Ради про скасування позаблокового статусу, Генеральний секретар НАТО Й. Столтенберг (інтерв’ю норвезькому телеканалу NRK, 23.12.2014 р.) визнав, що НАТО не планує ініціювати процес, спрямований на прийняття України в свої члени [5]. Територіальні проблеми, що виникли в 2014 р., стали серйозною перешкодою для вступу до альянсу, враховуючи зобов’язання НАТО і можливість відправки солдатів для участі в бойових діях у східній Україні та Криму.
Інакше кажучи, в разі розбіжності між положеннями Конституції України та реальним обсягам її суверенітету членство в НАТО не видається можливим.
Виходячи з окреслених обставин основний інтерес українського суспільства полягає в припиненні військового конфлікту в Донбасі та посиленні засобів захисту від подальших спроб окупації території країни. В такому ракурсі ієрархія цілей виглядає наступною:
Короткострокові цілі
– Припинення військової фази конфлікту в Донбасі та недопущення його поширення на інші райони України.
– Забезпечення політичної, військової та фінансової підтримки України з боку США, ЄС та міжнародних фінансових організацій.
– Підвищення рівня оборонного потенціалу з метою запобігання окупації інших територій держави.
– Використання всіх доступних засобів для забезпечення політичного врегулювання конфлікту в східних районах України або його замороження, якщо врегулювання конфлікту виявиться неможливим.
– Прагматична нормалізація торговельно-економічних і транзитних відносин з РФ із залученням Європейської Комісії в якості третього учасника переговорів.
Середньострокові цілі
– Зміцнення режиму європейської безпеки шляхом посилення обов’язкових нормативів та засобів їх колективного захисту.
– Перегляд і вдосконалення засад миротворчої діяльності, уточнення мотиваційних чинників та способів ухвалення рішень про створення та спрямування миротворчих місій.
– Забезпечення на постійній основі підтримки міжнародного співтовариства з метою відновлення територіальної цілісності України.
– Розробка та реалізація моделі економічного розвитку країни з урахуванням реальних умов і обмежених можливостей економічного потенціалу.
– Підвищення ефективності економіки шляхом подолання корупції, раціоналізації державного регулювання та поліпшення клімату підприємницької діяльності.
– Раціоналізація системи господарських зв’язків з залученням внутрішніх ресурсів для економічної модернізації та стимулювання розвитку внутрішнього ринку.
– Нарощування воєнного потенціалу держави для формування системи стримування зовнішньої агресії.
– Використання методів державного регулювання для технологічного оновлення та залучення іноземних інвестицій.
Таким чином, якщо виключити різні крайні сценарії, типу тотального наступу російських військ на територію України або чергового державного перевороту, сенс поведінки офіційного Києва передбачає мінімізацію збитків від втрати Криму і конфлікту в Донбасі з метою забезпечення виходу країни з системної кризи, створення умов для економічного відновлення і підвищення соціальних стандартів, забезпечення перспектив прискореного позитивного розвитку.
Конфлікт у Донбасі має чотири логічних альтернативи, включаючи війну, стан «ні миру, ні війни» (постійні перестрілки без великих наступальних операцій), «заморожування» (стійке припинення вогню, розведення сил сторін, розміщення миротворчої місії) і врегулювання (визначення статусу території, узгодження та застосування політичного рішення).
В цих умовах при виборі між різними альтернативними сценаріями, що стосуються конфлікту в Донбасі, головним пріоритетом є припинення воєнної фази конфлікту. Бойові дії можуть бути припинені в трьох випадках У т. ч. в результаті (а) врегулювання конфлікту за застосуванням політико-дипломатичних методів; б) замороження конфлікту – фіксації позицій сторін та припинення воєнних дій; (в) військової поразки однієї з сторін. Враховуючи нерівність силових потенціалів Росії та України цей варіант тлумачиться як неможливість розв’язання конфлікту за допомогою воєнних методів, або неспроможність України виграти війну з Росією. Якщо вважати пріоритетом припинення війни, а не її ескалацію з метою вирішення проблеми територіальної цілісності воєнними методами, перевага однозначно має бути надана тим аспектам Мінських угод, які можуть забезпечити припинення військової фази конфлікту і стабільне роз’єднання сторін.
Перераховані радником президента України В.Горбуліним варіанти розвитку українсько-російських відносин можуть розглядатися скоріше як загальна абстрактно-логічна схема, однак жодним чином не як практичне керівництво. В.Горбулін зауважує, що теперішня ситуація патова – «ні миру, ні війни», проте всі сторони зазнають значних втрат: Україна потерпає від тривалого конфлікту на її території; Росія – від участі в цьому конфлікті, утримання анексованого збиткового Криму, а також від міжнародних санкцій; західні країни – від розриву економічних зв’язків із Росією. Якщо ж російське керівництво вирішить почати відкриту збройну агресію з метою одержати сухопутний коридор до Криму або безперешкодний доступ до свого військового контингенту в Придністров’ї, В.Горбулін припускає можливість початку «тотальної» російсько-української війни. Втім, його міркування з цього приводу не виглядають однозначними. В.Горбулін визнає, що «такий сценарій не є метою України» і держава «буде змушена його реалізувати тільки у разі повномасштабного відкритого нападу з боку Росії», а також що «цей сценарій може не тільки принести перемогу, але й завдати значних втрат країні» [6]. Втім, В.Горбулін робить висновок про можливість перемоги України в тотальному конфлікті з РФ, хоча й не обґрунтовує відповідні засоби, які могли б забезпечити досягнення такого результату.
Враховуючи потенційну загрозу й небезпеку ескалації локального конфлікту в Донбасі в повномасштабну міждержавну війну відзначимо, що до небагатьох форм прямої підтримки, на які за певних обставин могло б розраховувати державне керівництво України, належать отримання гарантій «закриття» повітряного простору України засобами, якими володіють США і НАТО. Тобто, за певних обставин Вашингтон міг би обіцяти, і, можливо, публічно продекларувати, що в разі розширення агресії РФ проти України Захід забезпечить військово-повітряний захист території України з використанням космічної розвідки, сил ПВО та ПРО. Станом на літо 2015 р. офіційний Київ отримав від НАТО лише згоду на обмін інформацією в сфері авіаційної безпеки та передачу даних від диспетчерських служб Польщі, Норвегії та Туреччини. За неофіційними джерелами, Києву також передаються деякі дані космічної розвідки, однак із значним запізненням та у ретельно відредагованому вигляді.
В сфері міжнародних відносин офіційний Київ змушений шукати і використовувати такі механізми і способи зміцнення своїх позицій, які дозволяють забезпечувати досягнення реальних цілей та отримувати відчутні результати. В практичному сенсі це передбачає встановлення пріоритетних зв’язків з партнерами, які мають близькі або співмірні інтереси в рамках європейської безпеки в цілому та в відносинах з Росією зокрема. Проте таких країн вочевидь небагато. Країни НАТО і ЄС мають суттєві гарантії безпеки, побудовані на принципах солідарності та взаємних зобов’язаннях. Туреччина, Азербайджан та Іран мають власні інтереси та суперечності в відносинах з РФ, що обумовлює складну дипломатичну гру. Японія може виступати як віддалений політичний союзник. Однак попри наявність проблеми Південних Курильських островів, головну зовнішню небезпеку політичні кола Японії все ж вбачають у військовому посиленні та активізації геополітичних амбіцій Китаю. Отож залишаються Молдова, яка, окрім проблеми Придністров’я та сепаратизму в Гагаузії, переживає низку внутрішньополітичних ускладнень, та Грузія, складною проблемою у відносинах якої з Україною стало несподіване призначення М.Саакашвілі головою Одеської облдержадміністрації.
Окрім Молдови та Грузії серед партнерів України з відносно співмірними інтересами залишаються хіба що Польща та країни Балтії, які можуть частково впливати на політику ЄС і НАТО, проте не мають вирішального голосу в керівних установах цих об’єднань. Тому успішність політико-дипломатичних зусиль Києва залежить від спроможності державного керівництва, включаючи уряд та дипломатичне відомство, зацікавити провідні країни трансатлантичного співтовариства в посиленні підтримки України як засобу реалізації їхніх принципово важливих зовнішньополітичних інтересів.
Основним методом напрацювання спільних підходів та узгодження спільних дій з зовнішніми партнерами можуть стати формальні та неформальні структури «активного діалогу». Підставою для узгоджених дій мають бути спільні інтереси, які Україна має з низкою країн, розташованих по периметру кордонів РФ, включаючи країни Балтії, Фінляндію, Польщу, Молдову, Румунію, Грузію. Режим «активного діалогу» може спиратися на формальні інститути стратегічного партнерства або ж зберігати неформальний характер. З приводу інших потенційно можливих завдань і способів позиціонування України, їх оцінка має сенс лише з урахуванням ступеня реалістичності.
Серед різних джерел забезпечення безпеки України в політичних колах обговорювалися три основних варіанти, включаючи вступ до НАТО, отримання статусу основного союзника США поза членством у НАТО і включення України до військових формувань та операцій ЄС у рамках спільної політики безпеки і оборони.
Відзначимо, що в низці заяв українських посадовців присутнє розуміння нереалістичності забезпечення вступу України в НАТО, принаймні, за наявних обставин і в осяжній перспективі. Основна причина полягає в тому, що надання Україні прямих гарантій безпеки буде означати зобов’язання країн НАТО вступити в конфлікт з РФ з метою відновлення територіальної цілісності України.
З тих же причин у вересні 2014 р. Б.Обама відмовив П.Порошенку в наданні статусу основного союзника США поза членством у НАТО. Доцільно відзначити, що в число таких союзників входять Австралія, Аргентина, Афганістан, Бахрейн, Єгипет, Ізраїль, Йорданія, Кувейт, Марокко, Нова Зеландія, Республіка Корея, Пакистан, Таїланд, Філіппіни, Японія, а також Туніс (з липня 2015 р.). Адміністрація Б.Обами погодилася надати відповідний союзницький статус Тунісу й відмовила в ньому Україні, оскільки надання союзницького статусу Тунісу не передбачає зобов’язань, здатних втягнути США в прямий конфлікт з ядерною державою.
Що стосується програм та операцій у межах спільної політики безпеки і оборони ЄС, вони носять обмежений та в основному стабілізуючий, патрульний чи поліцейський характер. За відсутності постійної європейської армії, військові програми та операції ЄС зводяться до виконання локальних допоміжних функцій. В головних аспектах, пов’язаних з підтриманням безпеки і забезпеченням обороноздатності, європейські країни орієнтуються в основному на мобілізаційні можливості НАТО, а фактично розраховують на військовий потенціал США і ряд колективних програм, включаючи розгорнуті в Європі «сили швидкого реагування» Альянсу, що мають бути збільшені до 40 тисяч осіб, та програму ЄвроПРО. Переговори і консультації по всіх перерахованих напрямках вочевидь доречні та доцільні, але вони не зможуть забезпечити швидкого й бажаного ефекту.
З приводу реальних можливостей, які можуть бути використані і вже частково використовуються, можна назвати такі форми співпраці, як надання різного військового обладнання, озброєнь і технічних засобів (транспорту, локаторів, засобів зв’язку, радіоелектронної розвідки), програми з навчання персоналу Збройних Сил України методам проведення спецоперацій з нейтралізації розвідувально-диверсійних груп супротивника, створення і тренування армійського спецназу, розвиток промислової кооперації у сфері ВПК.
У відносинах з НАТО, крім секторальних річних програм, доречно звернути увагу на можливості використання механізму Хартії особливого партнерства. На додаток до Хартії 2009 р. була прийнята декларація, яка посилила роль Комісії Україна-НАТО в розгляді організаційних рішень. Такий прецедент у діяльності НАТО дозволяє ставити питання про підписання нових угод або нових додатків до Хартії, які б накладали на НАТО більш конкретні зобов’язання в рамках «особливого партнерства» з Україною.
Виходячи з цих міркувань можна визначити декілька основних напрямків подальшої роботи, які можуть бути задіяні в умовах кризи безпеки України. До них належать:
– встановлення активного діалогу та постійних консультацій з країнами, які відчувають реальні безпекові загрози з боку РФ, або зацікавлені в стримуванні російської експансії (держави Балтії, окремі учасники Вишеградської групи, Молдова, Грузія);
– активізація партнерства з НАТО, включаючи ініціювання внесення доповнень до Хартії про особливе партнерство та/або укладення додаткових угод політико-безпекового та воєнного характеру;
– продовження діалогу з питань безпеки зі США (на основі Хартії про стратегічне партнерство) та іншими учасниками групи G7;
– розвиток співробітництва та виробничої кооперації з оборонним комплексами країн ЄС і НАТО;
– винесення на рівень міжнародних організацій низки актуальних питань, включаючи перегляд і реформування нормативної та правової бази європейської безпеки, створення практичних механізмів, які стосуються гарантій безпеки європейських держав від зовнішньої агресії, проведення миротворчої операції з метою роз’єднання сторін та припинення воєнних дій у зоні конфлікту в східних районах України.
Парадоксальна, хоча й зрозуміла ознака ситуації, що склалася, полягає у тому, що в умовах локального військового конфлікту в Донбасі США і НАТО, виходячи з побоювань щодо подальшої ескалації конфлікту, відмовили Києву в наданні високотехнологічних летальних озброєнь, а адміністрація Б.Обами – в статусі особливого союзника поза членством у НАТО. При цьому в разі ескалації конфлікту через активізацію прямого російського втручання позиція Заходу в плані вибору форм підтримки України виявиться ще більш вразливою, оскільки свідчитиме про неспроможність євроатлантичного співтовариства зупинити експансію РФ та забезпечити врегулювання або хоча би замороження конфлікту.
Причини, які обумовлюють небажання США і європейських членів НАТО надати Україні статус союзника, полягають у небажанні прямого втягнення до конфлікту з РФ. Надавши Україні статус союзника, США мали б дбати про уникнення воєнної поразки України в разі-будь якого подальшого перебігу подій та надавати воєнну допомогу, яка спричинятиме подальше розширення втручання та застосування сучасних озброєнь з боку Росії. Проте адміністрація Б.Обами не вважає Східну Європу зоною принципово важливих інтересів Америки і не має наміру ані пропонувати Україні членство в НАТО, ані застосовувати свої війська для порятунку України від повномасштабного вторгнення [7; 8].
В Москві це чудово розуміють. Й тому російське керівництво не надто переймається загрозою ескалації конфлікту і його переростання в європейську війну, попри вибагливі виверти російської воєнної пропаганди. Попри суттєвий тиск західних економічних обмежень та масштабні економічні втрати Москва повною мірою зберігає ініціативу в регулюванні рівня інтенсивності конфлікту в Донбасі. Так само, в Вашингтоні розглядають українську кризу скоріше як знаряддя послаблення російської влади, знаряддя стримування Росії в інших регіонах і навіть як засіб, який створює умови для можливої зміни російського владного режиму.
Що стосується ставлення провідних країн ЄС, воно поєднує розуміння небезпеки російської експансії в просторі СНД та усвідомлення необхідності порозуміння з Москвою. В цьому сенсі показові міркування європейських політиків, які декларують готовність повернутися до співпраці та нормалізації відносин з РФ за умови припинення вогню та досягнення згоди щодо прийнятних умов врегулювання конфлікту в Донбасі. На щорічній конференції за участю німецьких послів за кордоном міністр закордонних справ ФРН Ф.-В. Штайнмайєр процитував німецького політика Егона Бара: «Неможна відмовитися від стосунків з нашими американськими союзниками, а Росію неможна усунути з європейського континенту». Закликаючи до поліпшення відносин з Москвою, Штайнмайєр зауважив, що «європейський мирний порядок кінець-кінцем можливий лише з залученням Росії». Тому, «поза лаштунками кризового менеджменту» в конфлікті на сході України, Москву треба знову «інтегрувати до світового порядку» [9].
За емпіричними спостереженнями, союзницький статус найчастіше надається країнам, що не знаходяться безпосередньо в стані війни, однак відчувають певні загрози своїй безпеці. Відзначимо, що укладення союзницьких угод далеко не завжди призводить до втілення цих зобов’язань на практиці. До того ж, після закінчення «холодної війни» провідні держави Заходу надавали перевагу встановленню з країнами, що не входять до НАТО, менш зобов’язуючих партнерських стосунків, які суттєво відрізнялися від союзів оборонного та військово-політичного характеру. Наразі Україна з об’єктивних причин не має союзницьких відносин з жодною іншою державою, і цю обставину недоречно вважати провиною попереднього державного керівництва.
З урахуванням потенційної загрози повномасштабного конфлікту між РФ і Україною доречним і корисним з практичного боку виглядало б отримання від США і Великої Британії недвозначних роз’яснень про те, як, у якій формі та за яких умов вони можуть повернутися до виконання зобов’язань, окреслених у Будапештському меморандумі 1994 р. Проте повернення до такої риторики в публічному ракурсі можливе лише за умов суттєвого послаблення Росії та зміни її зовнішньополітичного курсу, а також в разі продовження відчутної фінансово-економічної підтримки України з боку США, ЄС та міжнародних фінансових інституцій.
В розробках різних аналітичних центрів зустрічаються оцінки міжнародного досвіду та пропозиції про створення перехідних регіональних структур безпеки, на кшталт «Північного оборонного співробітництва» (2008 р.) чи Наради міністрів оборони держав південно-східної Європи (1996 р.). Схожий план у вигляді «дуги стримування» протяжністю від Естонії до Азербайджану був окреслений американським експертом Дж.Фрідманом у березні 2014 р. [10].
Однак практична реалізація планів створення регіональних співтовариств безпекового спрямування, які значною мірою нагадують балто-чорноморські проекти 1920-1930-х рр. з метою стримування та часткової ізоляції СРСР, наштовхується на низку перешкод, таких як специфічні інтереси Фінляндії, Туреччини, Азербайджану та країн Вишеградської групи. Не менш важливо враховувати статус Польщі та країн Балтії, зобов’язаних дотримуватися колективної лінії ЄС і НАТО. Таким чином, у кризовій ситуації створення регіонального спільноти або спільнот безпеки з метою протидії Росії кшталт «Північного оборонного співробітництва» істотно ускладнено. Одна з головних причин – у тому, що такі країни як Литва, Естонія, Польща, як і інші учасники Вишеградської четвірки, розглядають зовнішню загрозу своїй безпеці як потенційну та істотно нижчу в порівнянні з уже виявленими й цілком матеріалізованими загрозами безпеці України, Грузії і Молдови.
Таким чином, важливою і водночас типовою характеристикою кризи європейської безпеки є різні становище і статус держав Європи, які визначають їх ставлення до російського фактору та оцінки характеру наявних загроз. З точки зору провідних країн ЄС українська криза є суттєвим викликом стабільності та безпеці, але цей чинник не розглядається як пряма загроза європейської війни чи навіть як початок масштабної територіальної експансії Росії в Східній Європі. На українському прикладі Захід отримав лише чергове підтвердження того, що Москва не допустить продовження розширення НАТО за рахунок вступу України чи Грузії. Конфлікт на сході України вважається серйозним дестабілізуючим чинником, який продемонстрував розпад «залишкової» нормативно-правової бази біполярної епохи, включаючи Гельсінський заключний акт (1975 р.) і режим контролю над звичайними озброєннями і збройними силами в Європі. ЄС декларував припинення курсу на стратегічне партнерство з РФ, переговори щодо якого були, по суті, згорнуті ще в 2006 р. Тим не менше, застосувавши пакет економічних обмежень і посиливши контроль над розміщеними в західних банках російськими активами, Захід обмежився попередженням на адресу Москви, що основна частина економічних санкцій буде знята за умови врегулювання конфлікту в Донбасі і повернення Росії до діалогу з питань міжнародної безпеки.
В позиції США і ЄС виглядає показовим відокремлення «кримського» та наступного секторального пакетів санкцій, які обумовлені різними причинами та приводами. На відміну від доволі обмеженого і символічного, «кримського» пакету санкцій, запровадження якого було безпосередньо пов’язане з анексією Криму, лідери США і ЄС декларують можливість скасування пізніших обмежень у разі повного виконання Мінських угод і припинення військової фази конфлікту в Донбасі. Так само, лідери США і ряд європейських політиків, декларуючи намір не провокувати Росію через надання Україні сучасних високоточних озброєнь, висунули Києву низку умов про дострокове виконання окремих положень мінських домовленостей по Донбасу, аж до згоди з вимогою Москви врахувати особливий статус контрольованої сепаратистами частини території Донецької і Луганської областей в ході конституційної реформи. Такий підхід вказує на схильність західних лідерів до компромісу з РФ, який у перспективі може спричинити витіснення на периферію проблеми Криму, а також припускає визнання позаблокового або нейтрального статусу постконфліктної України та демілітаризацію частині її території. Примітно, що з початком кризи навесні 2014 р. тезу про «фінляндизацію» України неодноразово висловлювали провідні американські експерти, включаючи З.Бжезінського, Р.Кіссінджера і навіть сенатора Дж.МакКейна.
З урахуванням низки непрямих ознак можна припустити, що кожен з принципових акторів, включаючи США, Німеччину, Францію та Росію, дотримується власних пріоритетів у «великій грі», в епіцентрі якої опинилася Україна з її проблемами і суперечностями. Оскільки основні гравці, включаючи США та Росію, бачать Україну крізь призму своїх власних інтересів, у перебігу їх взаємодії не можна виключати як досягнення компромісу в формі «стратегічного розміну», так і тривалого протистояння за рахунок інтересів України, що спричинятиме величезні економічні збитки та людські втратами.
Реальні інтереси основних гравців щодо України артикульовані доволі невиразно. З точки зору адміністрації США регіон Східної Європи не входить до зони життєво важливих або пріоритетних інтересів. У форматі розподілу ролей в Європі та Євразії, Україна віднесена до сфери компетенції та відповідальності ЄС, який і повинен у першу чергу перейматися питаннями врегулювання конфлікту в Донбасі. Тому не випадково, що саме А. Меркель і Ф. Олланд зрештою виявилися головними дійовими особами в переговорах по врегулюванню конфлікту в Донбасі.
Позиція США в цих питаннях визначається загальним контекстом відносин з РФ. Цілком очевидно, що Б. Обама і його адміністрація не бачать жодних підстав для переведення суперечностей з Росією в режим глобальної конфронтації та відкидають можливість прямого воєнного конфлікту. Наявність глибоких протиріч і розбіжностей між США і РФ супроводжується введенням санкцій і створенням інших економічних перешкод, які Вашингтон, судячи з усього, має намір зберігати протягом тривалого періоду. Однак така тактика поступового знесилення Росії зовсім не обов’язково означає приділення пріоритетної уваги вирішенню українського питання, яке розглядається скоріше як засіб для досягнення більш вагомих результатів. Спровокований російським керівництвом локальний конфлікт в Україні не вважається підставою для припинення діалогу та епізодичної співпраці між Вашингтоном і Москвою щодо проблем глобального характеру. При цьому адміністрації США вочевидь не потрібна повномасштабна війна в Україні, яка загрожує Києву важкою воєнною поразкою.
Позиція А. Меркель і Ф. Олланда щодо України визначається складним співвідношенням стурбованості, викликаної зростанням воєнної загрози в Європі, збитками для європейської економіки внаслідок введених санкцій та часткової, хоча й не артикульованої відповідальності за події в Україні після відмови В.Януковича від підписання Угоди про асоціацію з ЄС. Зрештою, саме Європейська Комісія під керівництвом Ж.-М. Баррозу демонстративно відкидала тристоронні консультації з торговельного режиму за участю Росії. Лідери ЄС зацікавлені в поверненні Росії до більш м’яких форм міжнародної взаємодії й не надто схильні до розширення заходів тиску, не кажучи вже про застосування сили.
Що стосується Москви, цілі російського керівництва передбачають закріплення ексклюзивних прав на пострадянському просторі, залякування Заходу непередбачуваністю поведінки РФ у військово-політичній сфері, та, за можливості, заохочення США до геополітичної угоди в дусі Ялтинської конференції 1945 р. Усвідомлення стратегічної важливості України для Росії дозволяє припустити довготривале застосування комбінованих форм політичного, економічного і військового тиску та різних форм втручання.
Одним із суттєвих наслідків такого співвідношення підходів та інтересів є практична неможливість спільних багатосторонніх гарантій будь-якої схеми врегулювання кризи в українсько-російських відносинах. В залежності від того, яка зі сторін доб’ється переваги, такі гарантії можуть бути односторонніми (наприклад, у формі надання статусу союзника США чи навіть кандидата в члени НАТО), або ж закріплення положень про нейтралітет у двосторонніх угодах з використанням досвіду радянсько-фінляндського договору 1948 р. У разі, якщо нормалізація ситуації буде забезпечена в результаті досягнення компромісу в «нормандському форматі», зовнішні гарантії врегулювання знову ж таки можуть бути викладені в декларативній формі, яка не передбачатиме конкретних зобов’язань з боку Франції та ФРН. Окрім цього, в ході багатосторонніх консультацій цілком вірогідна активізація дискусії про різні моделі врегулювання кризи, аж до закріплення нейтрального чи позаблокового статусу України.
У підсумку можна констатувати, що до вступу в ЄС і НАТО, яке ніким не гарантовано і навіть не обіцяно, Україна буде залишатися позаблоковою державою й не матиме змоги гарантувати свою безпеку зовнішніми чи колективними зобов’язаннями. Наявні проблеми та загрози можуть зберігатися впродовж доволі тривалого періоду, аж до досягнення двостороннього врегулювання конфлікту з Росією, або ж багатостороннього врегулювання за участю держав ЄС і США.
Посилення позицій України в надзвичайних кризових умовах потребує реалістичного планування зовнішньої та безпекової політики. Такий підхід вимагає приділення пріоритетної уваги використанню різноманітних засобів, здатних забезпечити довгострокову підтримку з боку зовнішніх партнерів та стимулювати активізацію стратегії стримування Росії з боку Заходу. Прагнучи послаблення зовнішніх та внутрішніх загроз, українське керівництво має орієнтуватися насамперед на встановлення режиму активного діалогу з пріоритетними партнерами, позиціонування яких найбільшою мірою співпадає з інтересами та підходами України.
Разом з тим, раціонально-прагматичний підхід жодною мірою не може означати послаблення стосунків та діалогу з провідними партнерами в трансатлантичному співтоваристві (США, ФРН, Франція, Польща, Велика Британія, Канада) та обстоювання інтересів держави у відносинах з незахідними країнами.
Список використаних джерел
1. Див.: Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 року «Про Стратегію національної безпеки України»«. 26 травня 2015 р. № 287/2015. – http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/287/2015/paran7#n7
2. Нейтралитет и единство Украины соответствуют интересам России – Лавров / Интерфакс-Украина. 22.04.2015. – http://interfax.com.ua/news/political/261899.html
3. Туск: Обама и лидеры стран ЕС провели видеоконференцию по Украине / РИА Новости. 03.03.2015. http://ria.ru/world/20150303/1050742134.html#ixzz3fqVBXhrd
4. Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відмови України від здійснення політики позаблоковості» / Верховна Рада України; Закон від 23.12.2014 № 35-VIII. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/35-19
5. Elster K. Stoltenberg: – Langt frem i tid til ukrainsk Nato-medlemskap / NRK, 23.12.2014. http://www.nrk.no/verden/stoltenberg_-_-langt-frem-i-tid-til-ukrainsk-nato-medlemskap-1.12118434
6. Горбулін В. П’ять сценаріїв для україно-російських відносин / В.Горбулін // «Дзеркало тижня. Україна». – 2015. – 19 червня. – № 22. http://gazeta.dt.ua/internal/p-yat-scenariyiv-dlya-ukrayino-rosiyskih-vidnosin-_.html
7. Фрідман Дж. Нові аспекти американської зовнішньої політики щодо Росії / Дж. Фрідман // Зовнішні справи. – 2014. – № 2. – С. 38-39.
8. Landler M. Facing Perilous Fights, Obama Turns to History and Donors / M. Landler // The New York Times. – 2014. – September 13. – P. A12.
9. Демидова О. Штайнмайер: Без России невозможно урегулирование многих конфликтов / Deutsche Welle. 24.08.2015. – http://www.dw.com/ru/штайнмайер-без-россии-невозможно-урегулирование-многих-конфликтов/a-18668769
10. Friedman G. From Estonia to Azerbaijan: American Strategy After Ukraine / Geopolitical Weekly (Stratfor). – 2014. – March 25. https://www.stratfor.com/weekly/estonia-azerbaijan-american-strategy-after-ukraine
Сергій Толстов,
Завідувач відділу трансатлантичних досліджень Інституту загальної історії Національної Академії наук України,
директор Інституту політичного аналізу і міжнародних досліджень
