ВСТУП
Процес децентралізації на сьогоднішній день вважається однією з найуспішніших реформ, які реалізуються українською владою після Революції Гідності 2013-2014 рр. За даними Міністерства регіонального розвитку[1] на початок 2018 року, в Україні було створено 692 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), з яких в 51 ОТГ перші вибори відбулися 24 грудня 2017 року, а 27 ОТГ очікують призначення виборів від Центральної виборчої комісії. Загалом, по Україні вже об’єдналися 3247 місцевих рад – майже третина від загальної кількості сільських, селищних міських рад, які функціонували до початку процесу об’єднання. В об’єднаних громадах мешкає вже близько 6 млн жителів. Середня чисельність мешканців ОТГ – 8760 осіб.
В Україні вже 15 районів, повністю «накритих» об’єднаними громадами. В 111 районах до ОТГ входить більша частина територій. 199 районів, а це майже половина від загальної кількості, мають у своєму складі хоча б одну ОТГ. П’ятірка областей-лідерів у формуванні об’єднаних громад виглядає наступним чином: Житомирська, Хмельницька, Чернігівська, Дніпропетровська, Волинська. Дані моніторингу традиційно демонструють зростання власних доходів місцевих бюджетів, зараз цей показник сягнув 173 млрд грн. Але при цьому збільшуються і залишки коштів місцевих бюджетів, які складають загалом близько 80 млрд грн, з яких 14,6 млрд грн – на депозитних рахунках.
Цей прогрес свідчить про те, що вже у недалекому майбутньому Україна перейде на нову модель функціонування – децентралізовану систему державного управління за принципом «знизу-вверх», що гарантуватиме оптимальний розподіл як повноважень, так і відповідальності між центром та регіонами.
На цьому фоні, децентралізація у сфері безпеки має свої особливості. У дослідженні «Безпекові аспекти політичної децентралізації в Україні: бачення, реалії та можливі наслідки»[2] експерти Центру дослідження армії, конверсії та роззброєння вказують, що в умовах реформи децентралізації Україна робить ставку на забезпечення комплексності та синергії зусиль – окремого громадянина, громадянського суспільства і державного апарату. Саме усвідомлення кожним громадянином відповідальності за забезпечення безпеки своїх села/селища, міста, регіону, а отже й країни, є кращим інструментом створення комплексної системи національної безпеки та оборони. Замість моделі забезпечення безпеки та оборони, заснованої на державній вертикалі «зверху-вниз», в умовах децентралізації більш ефективним вважається комплексний підхід, який передбачає широке залучення громадянського суспільства в рамках новостворених територіальних громад до сприяння правоохоронним органам на місцях, створення добровольчих пожежних команд, ліквідації наслідків стихійних лих, підвищення ефективності централізованої системи територіальної оборони тощо. Така, мережева стратегія підрозділів на місцях приятиме заповненню вакууму правоохоронних та рятувальних структур в умовах процесу децентралізації і формування нових регіональних конфігурацій в процесі створенні територіальних громад. В результаті буде сформовано ефективну систему «національної стійкості» (national resilience), що забезпечуватиме здатність нації адаптуватися й прогресивно розвиватися під постійними негативними «гібридними» впливами ззовні та належне відстоювання національних інтересів держави.
Створення місцевих громадських організацій, які б надавали допомогу державним установам у патріотичному вихованні населення, забезпеченні правопорядку, подоланні наслідків надзвичайних ситуацій, питаннях цивільної оборони, охороні кордону, побудові територіальної оборони об’єктивно посилюють загальну матрицю безпеки на всій території країни. Така матриця, створена не за централізованим, а мережевим принципом формує надзвичайно стійку систему, яку неможливо зруйнувати просто знищивши головний центр управління. Чим більше активних елементів у такій системі, тим важче її дестабілізувати та вивести з ладу.
В той же час, важливим є вивчення окремих елементів загальної матриці безпеки, що формується в рамках децентралізації.
З точки зору реформи децентралізації структури, що забезпечують безпеку державного кордону займають особливе місце серед інших складових сектору безпеки. Відповідно до Закону «Про державний кордон України», захист державного кордону України є невід’ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Ця діяльність провадиться в межах наданих їм повноважень шляхом вжиття комплексу політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно-карантинних, екологічних, технічних та інших заходів[3].
Виходячи з цього, охорона державного кордону повинна здійснюватися максимально централізовано і не допускати будь-якого поділу кордону на децентралізовані ділянки, за охорони яких будуть відповідати, скажімо, місцеві органи влади чи об’єднані територіальні громади. У зв’язку з цим, застосування нових підходів зі створення системи безпеки за рахунок створення матриці безпеки на основі концепції «національної стійкості» по відношенню до Державної прикордонної служби має відбуватися за адаптованими до прикордонної специфіки принципами. Ці принципи повинні відрізнятися від інших компонентів сектору безпеки (наприклад, Національної поліції чи Державної служби з надзвичайних ситуацій).
У цьому дослідженні експерти ЦДАКР за підтримки Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces дослідили підходи до реалізації реформи децентралізації у сфері охорони державного кордону України, в тому числі, враховуючи забезпечення митної безпеки держави та на фоні здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях[4].
ЧАСТИНА 1. ПРАВОВІ ОСОБЛИВОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДПСУ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ
Відповідно до Закону України «Про Державну прикордонну службу України», на ДПСУ покладаються завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні[5]. Згідно з Законом України «Про Державний кордон», охорона державного кордону України є невід’ємною складовою загальнодержавної системи захисту державного кордону і полягає у здійсненні Державною прикордонною службою України на суші, морі,
річках, озерах та інших водоймах, а також Збройними Силами України
у повітряному та підводному просторі відповідно до наданих їм
повноважень заходів з метою забезпечення недоторканності державного кордону України[6].
У прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі
в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України,
встановлюється прикордонний режим, який регламентує відповідно до
цього Закону та інших актів законодавства України правила в’їзду,
перебування, проживання, пересування громадян України та інших
осіб, провадження робіт, обліку та тримання на пристанях, причалах
і в пунктах базування самохідних та несамохідних суден, їх
плавання та пересування у внутрішніх водах України.[7]
Відповідно до Статті 33 Закону «Про державний кордон», державні органи, громадські організації, посадові особи зобов’язані подавати всемірну допомогу органам Державної прикордонної служби України в охороні державного кордону України. Охорона державного кордону України здійснюється при активній участі громадян України. Державні органи і громадські організації сприяють органам Державної прикордонної служби України у залученні громадян України на добровільних засадах до охорони державного кордону України.[8]
Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» встановлюється, що Адміністрація Держприкордонслужби та його структурні підрозділи в межах установлених законодавством повноважень здійснюють координацію діяльності відповідно центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань залучення громадян України на добровільних засадах до участі
в охороні державного кордону. При цьому, Адміністрація Держприкордонслужби вирішує питання про створення і забезпечення діяльності добровільних формувань із сприяння Державній прикордонній службі України в охороні державного кордону, встановлює форму посвідчення і порядок його видачі членам зазначених формувань.[9]
Указом Президента України «Про шефську допомогу військовим частинам Збройних Сил України, Національної гвардії України та Державної прикордонної служби України» з метою Продовжуючи усталені традиції шефства над військовими частинами Збройних Сил України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, з метою сприяння обороноздатності та мобілізаційній готовності держави, розв’язанню соціально-побутових проблем, задоволенню культурних і духовних потреб військовослужбовців, піднесення престижу військової служби, налагодження ефективного цивільно-військового співробітництва Підтримати пропозиції Міністерства оборони України, Головного управління Національної гвардії України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування про дальший розвиток шефства над військовими частинами Збройних Сил України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України та затвердити Перелік військових частин Збройних Сил України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, над якими здійснюється шефство.[10]
У Стратегії розвитку Державної прикордонної служби[11] визначається, що посилення системи безпеки державного кордону планується здійснити шляхом:
– розроблення та впровадження нових технологій охорони державного кордону;
– визначення ефективної функціональної структури підрозділів охорони державного кордону з урахуванням реальної та прогнозованої обстановки на державному кордоні;
– удосконалення механізмів контролю за додержанням прикордонного режиму, координації діяльності державних органів з питань додержання режимів на державному кордоні та в контрольних пунктах в’їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї;
– організації та проведення міжвідомчих і міжнародних прикордонних операцій з урахуванням європейських стандартів;
– підвищення ефективності діяльності діючих та утворення нових громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону;
– залучення громадських організацій до охорони державного кордону.
У конкретному плані, залучення громадських організацій до охорони державного кордону передбачається здійснювати відповідно до Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону».
Зокрема, громадяни України відповідно до Конституції України, мають право створювати в установленому цим Законом порядку громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку і державного кордону, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, Державній прикордонній службі України та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також у
рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин. [12]
Громадські формування з охорони громадського порядку і
державного кордону можуть бути створені на засадах громадської
самодіяльності як зведені загони громадських формувань,
спеціалізовані загони (групи) сприяння Національній поліції та
Державній прикордонній службі України, асоціації громадських
формувань тощо.[13]
Громадські формування з охорони громадського порядку і
державного кордону створюються і діють у взаємодії з
правоохоронними органами, Державною прикордонною службою України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, додержуючись принципів гуманізму, законності, гласності, добровільності, додержання прав та свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, рівноправності членів цих формувань. Координацію діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону здійснюють відповідно місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. Повсякденна (оперативна) діяльність таких формувань організовується, спрямовується і контролюється відповідними органами Національної поліції, підрозділами Державної прикордонної служби України.[14]
У статті 9 Закону «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» визначається, що основними завданнями громадських формувань з охорони державного кордону є такі:[15]
– надання допомоги підрозділам Державної прикордонної служби
України у виявленні та затриманні осіб, які порушили або
намагаються порушити державний кордон чи провадять іншу
протиправну діяльність на кордоні;
– сприяння військовослужбовцям Державної прикордонної служби
України в охороні державного кордону, виключної (морської)
економічної зони України, а також здійснення контролю за
дотриманням режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах пропуску через державний кордон, проведення разом з ними пропуску громадян до місць відпочинку і роботи;
– надання допомоги підрозділам Державної прикордонної служби України у виявленні умов та причин, які можуть призвести до злочинної діяльності на кордоні, і вжиття заходів до їх усунення;
– участь у спостереженні за місцями роботи і відпочинку поблизу
кордону та за прикордонними інженерними спорудами;
– участь у заходах Державної прикордонної служби України з
профілактики порушень або спроб порушення державного кордону і
режиму в пунктах пропуску через державний кордон, незаконного
переміщення через державний кордон вантажів, предметів, матеріалів
та іншого майна.
Законом визначено, що громадські формування з охорони державного кордону мають право брати участь у забезпеченні охорони громадського порядку і державного кордону разом з поліцейськими, військовослужбовцями Державної прикордонної служби України, а в сільській місцевості – самостійно шляхом виконання конкретних доручень керівника відповідного органу Національної поліції чи підрозділу Державної
прикордонної служби України.[16]
Стаття 11 Закону визначає форми і методи роботи громадських формувань з охорони державного кордону, а саме:[17]
– спільне з поліцейськими, прикордонниками патрулювання і
виставлення постів на вулицях, майданах, залізничних вокзалах, в
аеропортах, морських і річкових портах, у місцях компактного
проживання громадян, розташування підприємств, установ,
організацій, навчальних закладів, а також у місцях можливої появи
порушників кордону в межах району, що контролюється Державною прикордонною службою України, прикордонної смуги;
– проведення разом з прикордонниками огляду на маршрутах
можливого руху порушників державного кордону, місць їх укриття,
транспортних засобів, суміжної з державним кордоном місцевості з
метою встановлення причин та умов перебування невідомих осіб.
Закон чітко визначає вимоги до членів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону. Зокрема, членами громадських формувань з охорони державного кордону можуть бути громадяни України, які досягли 18-річного віку, виявили бажання брати участь у зміцненні
правопорядку і в охороні державного кордону та здатні за своїми
діловими, моральними якостями і станом здоров’я виконувати на
добровільних засадах взяті на себе зобов’язання. Члени громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону можуть брати участь у забезпеченні правопорядку та охороні державного кордону за місцем реєстрації цих об’єднань та лише після проходження відповідної правової та спеціальної підготовки в органах Національної поліції, підрозділах Державної прикордонної служби України і одержання в органі місцевого
самоврядування посвідчення члена громадського формування і нарукавної пов’язки, зразки яких затверджуються Кабінетом Міністрів України. Підготовка членів зазначених громадських формувань здійснюється у порядку, що встановлюється Міністерством внутрішніх справ за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах охорони державного кордону України.[18]
Члени громадських формувань з охорони державного мають такі обов’язки і права:[19]
– брати активну участь в охороні громадського порядку і
державного кордону, припиненні адміністративних правопорушень і злочинів та запобіганні їм;
– під час виконання обов’язків з охорони громадського
порядку і державного кордону мати особисте посвідчення члена громадського формування та нарукавну пов’язку;
– доставляти до органів Національної поліції, в підрозділи
Державної прикордонної служби України, штаб громадського
формування з охорони громадського порядку або громадський пункт
охорони порядку, приміщення виконавчого органу селищної, сільської
ради осіб, які вчинили адміністративне правопорушення, з метою
його припинення, якщо вичерпано інші заходи впливу;
– надавати у межах наданих їм прав допомогу народним
депутатам України, представникам органів державної влади та органів місцевого самоврядування у їх законній діяльності, якщо в
цьому їм чиниться протидія або загрожує небезпека з боку правопорушників.
Крім того, члени громадських формувань, які беруть участь в
охороні державного кордону, зобов’язані знати:[20]
– місцевість, точне проходження кордонів, номери і місце
розміщення прикордонних знаків на дільниці застави;
– режим державного кордону і прикордонний режим, чинне законодавство з цих питань;
– зразки документів на право в’їзду та перебування громадян України та інших осіб у районах, що контролюються Державною прикордонною службою України, у прикордонній смузі.
У статті 15 Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» визначаються обов’язки органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, що створює відповідні засади функціонування комплексної системи охорони державного кордону в умовах децентралізації:[21]
– Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування,
посадові особи цих органів, керівники підприємств, установ,
організацій у межах своєї компетенції, а також громадяни сприяють
громадським формуванням в охороні громадського порядку і
державного кордону.
– Місцеві державні адміністрації та органи місцевого
самоврядування, підприємства, установи та організації в
установленому порядку розглядають пропозиції громадських формувань
щодо поліпшення стану громадського порядку і охорони державного
кордону та вживають у межах своєї компетенції відповідних заходів.
– Місцеві державні адміністрації та органи місцевого
самоврядування спільно з органами Національної поліції,
підрозділами Державної прикордонної служби України організовують
діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку та
державного кордону шляхом залучення їх членів до проведення
патрулювання та інших спільних заходів, проведення інструктажів та
оперативного надання відповідної інформації, крім таємної,
залучення їх членів до правового навчання та ознайомлення з
формами та методами боротьби з правопорушеннями.
Важливим питанням є координація діяльності громадських формувань з охорони державного кордону на місцевому рівні. У статті 16 Закону «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»[22] говориться, що місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування у межах своєї компетенції спільно з органами
Національної поліції та підрозділами Державної прикордонної служби
України здійснюють координацію та контроль за діяльністю
громадських формувань, заслуховують повідомлення і звіти керівників зазначених формувань. Для реалізації цілей і завдань цих громадських формувань місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування
мають право вводити за рахунок коштів місцевого бюджету посади
інструктора з питань роботи з цими формуваннями, начальника загону народної дружини підприємства, установи, організації. Керівництво діяльністю громадських формувань здійснюють штаби, координаційні ради та правління, які формуються на виборній основі.
Що стосується забезпечення діяльності громадських формувань з охорони державного кордону, то органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації мають право вирішувати питання щодо забезпечення
діяльності громадських формувань, надавати їм службові приміщення, необхідний інвентар та засоби зв’язку. Службові приміщення надаються громадським формуванням у місячний термін після їх реєстрації. Громадські формування з охорони державного кордону можуть користуватися на договірних засадах майном підприємств, установ, організацій та інших власників, у тому числі транспортними засобами, інвентарем та засобами зв’язку.[23]
Контроль за діяльністю громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону здійснюється органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у порядку, встановленому законом. Органи, що проводять реєстрацію зазначених громадських формувань, здійснюють контроль за дотриманням ними вимог положення (статуту). Представники цих органів мають право спостерігати за проведенням громадськими формуваннями заходів, вимагати необхідні документи, одержувати пояснення.[24]
Відповідно до «Інструкції про роботу з громадськими формуваннями з охорони державного кордону», затверджену наказом МВС України №948 15.09.2014 року, визначаються принципи діяльності органів та уповноважених посадових осіб Державної прикордонної служби України щодо організації, спрямування та контролю повсякденної діяльності громадських формувань, порядок підготовки та залучення їх членів до виконання завдань з охорони державного кордону.[25] Згідно з інструкцією, штаб відповідного органу охорони державного кордону спільно з іншими структурними підрозділами управління органу охорони державного кордону, окрім іншого:[26]
– розробляє підходи та порядок залучення громадських формувань до охорони державного кордону та за потреби опрацьовує рекомендації щодо їх застосування;
– надає пропозиції до місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування щодо створення, організації та здійснення діяльності громадських формувань;
– координує діяльність підрозділів охорони державного кордону із залучення членів громадських формувань до охорони державного кордону, взаємодіє з асоціаціями громадських формувань;
– контролює організацію використання членами громадських формувань під час охорони державного кордону спеціальних засобів;
– спрямовує діяльність підрозділів охорони державного кордону із залучення громадських формувань до проведення роз’яснювальної та профілактичної роботи з місцевим населенням;
– готує інформаційні матеріали про зміни у законодавстві України про державний кордон для доведення до відома членів громадських формувань.
ЧАСТИНА 2. ПОТОЧНИЙ СТАН СИСТЕМИ ОХОРОНИ ДЕРЖАВНОГО КОРДОНУ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ
Реформа децентралізації у сфері функціонування системи охорони державного кордону не йде за лінійним процесом, спрямованим на формування окремих ділянок кордону чи прикордонних районів, поділених між органами місцевої влади з основним акцентом на залучення громадських формувань з охорони державного кордону. Мова, насамперед, йде про використання позитивних аспектів децентралізації (в першу чергу, економічної потужності регіонів та залучення місцевого населення та місцевих громадських організацій до створення комплексної системи охорони кордону за принципами «національної стійкості»).
Тому, власне «децентралізації» системи охорони державного кордону не відбувається. Жодних кроків щодо ослаблення централізованої системи не здійснюється. В той же час, реформа децентралізації на регіональному рівні вже приносить свої позитивні результати щодо активізації участі громадянського суспільства у справі охорони кордону. За інформацією Державної прикордонної служби України[27], на даний час, відповідно до Законом України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» у прикордонних районах створено та діє 247 громадських формувань з охорони державного кордону, які нараховують більше 3 тисяч членів.
Розташування та чисельність громадських формувань по областях:
Харківська – 17/173, Сумська – 31/346, Чернігівська – 15/151, Київська – 2/44, Житомирська – 6/88, Волинська – 22/244, Рівненська – 15/174, Львівська – 28/416, Закарпатська – 2/46, Чернівецька – 2/114, Вінницька – 8/200, Одеська – 86/766, Запорізька – 4/84, Херсонська – 9/169.
Протягом 2017 року спільно з членами громадських формувань було виставлено більше ніж 15,8 тис. прикордонних нарядів та отримано від них близько 600 інформувань про можливу протиправну діяльність на кордоні.
Загалом за сприяння та участю небайдужих жителів прикордоння у звітному періоді затримано 471 правопорушника законодавства з прикордонних питань:
за спробу незаконного перетинання державного кордону – 128 осіб, з них 23 незаконні мігранти;
за порушення правил прикордонного режиму – 312 осіб;
за порушення правил використання об’єктів тваринного світу – 31 особу;
виявлено товарів на загальну суму близько 110 тис. грн.
вилучено 3 од. зброї.
Найбільша активність мешканців прикордоння протягом 2017 року відмічалася у Волинський, Львівський, Одеський та Херсонський областях.
Крім того, за результатами спільної роботи фахівців Адміністрації Держприкордонслужби та Національної поліції України опрацьовано зміни та доповнення до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» – проект закону зареєстровано у Верховній Раді України 27.10.2017 за № 7245.
Пропонованими змінами передбачено:
– можливість утворення громадських формувань у складі від 5 осіб у населених пунктах, розташованих у межах контрольованих прикордонних районів, що дасть змогу створювати такі формування в малонаселеній місцевості прикордоння;
– спрощення процедури погодження статутних документів громадських формувань;
– розширення кола службових осіб, уповноважених віддавати доручення членам громадських формувань;
– надання повноважень територіальним органам Національної поліції та органам Держприкордонслужби здійснювати контроль за дотриманням громадськими формуваннями вимог їх статутних документів та подавати заяви до суду щодо примусового припинення діяльності громадського формування в разі порушення ним вимог законодавства або невиконання протягом року покладених завдань;
– розширення повноважень щодо заохочення найактивніших членів громадських формувань за участь у забезпеченні охорони громадського порядку і державного кордону.
В той же час, сам процес децентралізації прикордонних районів може створювати ряд викликів для розвитку ефективної системи охорони державного кордону. Протягом всього періоду існування незалежної України, прикордонні районі демонстрували низький рівень економічного розвитку. Так само вони мають значно нижчий рівень офіційної зайнятості населення. На фоні заможних районів сусідніх держав це створює потужні чинники, що зумовлюють інтенсивний прикордонний рух. При цьому, часто, поряд з цілком легальною бізнесовою діяльністю, транскордонний рух характеризується й великою кількістю незаконних «схем» та оборудок. Найбільш прикордонними є Закарпатська, Чернівецька, Луганська, Одеська, Сумська та Волинська області. Тут у 50-кілометровій зоні знаходиться близько 50% адміністративних районів. Російська агресія значно посилила прикордонний фактор у Луганські області: зараз у її підконтрольній Україні частині лише 3 із 12 адміністративних районів не є прилеглими до кордону або лінії розмежування з окупованими Росією територіями. Так само окупація Криму змінила ситуацію у Херсонській області.
Найбільш складними з точки зору безпекової ситуації є особливий режим перетину кордону між Україною, Білоруссю, Молдовою та Росією, з якими діє безвізовий режим. На молдовському кордоні в районі Придністров’я ситуація ускладняється невизнаним статусом цього регіону, а також значною кількістю мешканців Придністров’я, які мають українське громадянство. На кордоні з країнами ЄС для постійних мешканців смуги завширшки 30–50 км вздовж кордону діє режим так званого малого прикордонного руху. У Закарпатті та на Буковині значна частина мешканців мають угорський чи румунський паспорт.
На цьому фоні, різка різниця заробітків в прикордонних районах України та сусідніх країн (найбільша різниця з країнами ЄС, однак і з Білоруссю та Росією зберігається дисбаланс у доходах у порівнянні з українськими прикордонними районами) створює сприятливі умови для розвитку контрабанди та інших незаконних бізнесів. Україна є одним із лідерів за обсягами постачання контрабандних тютюнових виробів на ринок країн ЄС. Значними є обсяги контрабанди з України спирту й виробів із нього до РБ, РФ та інших країн, тоді як до нас спирт надходить контрабандою із сусідньої Молдови, часто через Придністров’я. Прибутковою є і контрабанда нафтопродуктів, а також зброї, боєприпасів, наркотиків.
Децентралізація та реформа місцевого самоврядування передбачають посилення відповідальності за успішність розвитку окремих громад їхньої власної виборної влади. Вона має стимулювати розвиток територій, посприяти подоланню там відсталості. Однак, у випадку районів, де значна частина мешканців живе з нелегальних доходів від кордону, а відсоток офіційно зайнятих залишається дуже низьким, цей процес може проходити важче, ніж в інших регіонах країни.
В цих умовах, важливим є забезпечення митної безпеки держави на фоні реформи децентралізації.
ЧАСТИНА 3. ОКРЕМІ АСПЕКТИ РЕАЛІЗАЦІЇ МИТНОЇ ПОЛІТИКИ В УМОВАХ РЕФОРМИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ
Митна безпека є одним з компонентів забезпечення національних інтересів України і неврахування цього фактору в рамках реформи децентралізації може мати потенційні негативні наслідки не тільки для національної безпеки країни, але й для прогресивного розвитку громад.
В українському законодавстві державна митна політика визначається, як система принципів та напрямів діяльності держави у сфері захисту митних інтересів та забезпечення митної безпеки України, регулювання зовнішньої торгівлі, захисту внутрішнього ринку, розвитку економіки України та її інтеграції до світової економіки. Державна митна політика є складовою частиною державної економічної політики (Стаття 5 в редакції Закону № 405-VII від 04.07.2013)[28].
Митні інтереси України – це національні інтереси України, забезпечення та реалізація яких досягається шляхом здійснення державної митної справи. У свою чергу, митна безпека – це стан захищеності митних інтересів України (Стаття 6 в редакції Закону № 405-VII від 04.07.2013)[29].
Державна митна справа здійснюється з додержанням прийнятих у міжнародній практиці форм декларування товарів, методів визначення митної вартості товарів, систем класифікації та кодування товарів та системи митної статистики, інших загальновизнаних у світі норм і стандартів. Засади державної митної справи, зокрема, правовий статус органів доходів і зборів, митна територія та митний кордон України, процедури митного контролю та митного оформлення товарів, що переміщуються через митний кордон України, митні режими та умови їх застосування, заборони та/або обмеження щодо ввезення в Україну, вивезення з України та переміщення через територію України транзитом окремих видів товарів, умови та порядок справляння митних платежів, митні пільги, визначаються цим Кодексом та іншими законами України.
Безпосереднє керівництво здійсненням державної митної справи покладається на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику (Частина третя статті 7 із змінами, внесеними згідно із Законом № 405-VII від 04.07.2013)[30].
Таким центральним органом виконавчої влади є Державна фіскальна служба України. При цьому, ДФС України, окрім іншого[31]:
– здійснює контроль за дотриманням суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності і громадянами установленого законодавством порядку переміщення товарів, транспортних засобів через митний кордон України;
– забезпечує застосування митних режимів, здійснення митного контролю та митного оформлення товарів, поміщених у відповідні митні режими;
– здійснює контроль за дотриманням суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності законодавства з питань державного контролю за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання в межах повноважень, передбачених законом;
– здійснює у випадках, передбачених законом, провадження у справах про порушення митних правил та у справах про адміністративні правопорушення;
– здійснює стягнення коштів у разі невиконання забезпечених фінансовою гарантією зобов’язань із сплати митних платежів;
– запобігає та протидіє контрабанді та порушенням митних правил на митній території України;
– виявляє кримінальні та інші правопорушення у сфері оподаткування, митній та бюджетній сферах, а також встановлює місцезнаходження платників податків, опитує їх засновників, посадових осіб;
– провадить відповідно до закону оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, а також вживає заходів до відшкодування завданих державі збитків;
– здійснює розшук осіб, які переховуються від слідства та суду за кримінальні правопорушення у сфері оподаткування, митній та бюджетній сферах;
– вживає заходів для виявлення, аналізу та перевірки фінансових операцій, які можуть бути пов’язані з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванням тероризму;
– здійснює контрольно-дозвільні процедури з переміщення товарів (вантажів) у районі проведення антитерористичної операції;
– виявляє причини та умови, що призвели до вчинення кримінальних та інших правопорушень у сфері оподаткування, митній та бюджетній сферах, вживає заходів до їх усунення;
– здійснює контроль за дотриманням виконавчими комітетами сільських і селищних рад порядку прийняття та обліку податків і зборів від платників податків, своєчасністю і повнотою перерахування зазначених сум до бюджету;
– здійснює міжнародне співробітництво, забезпечує виконання зобов’язань, узятих за міжнародними договорами України, з питань, що належать до її компетенції, у тому числі шляхом надання взаємної адміністративної допомоги у запобіганні, виявленні та розслідуванні порушень законодавства на підставі міжнародних угод;
– здійснює державний експортний контроль під час проведення митного контролю та митного оформлення товарів;
– забезпечує виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та його державами-членами, з іншої сторони, з питань, що належать до компетенції ДФС.
Виходячи з нормативно-правової бази діяльності ДФС України, а також фактичного характеру діяльності її митних підрозділів, митна політика та практика не є безпосередньо предметом реформи децентралізації. В ході реформи децентралізації не передбачається передавати (навіть частково) повноваження митних підрозділів ДФС України об’єднаним територіальним громадам (ОТГ). Так само, ОТГ не будуть мати прямого впливу на реалізацію митної політики та практики.
В той же час, існують окремі аспекти, дотичні до реалізації митної політики, що впливають на життєдіяльність громад та на сам процес реформи децентралізації.
З одного боку, для прикордонних областей України значною проблемою залишається нелегальне переміщення товарів через митний кордон, тобто, контрабанда. Каталізатором контрабанди з України до сусідніх держав стала різка девальвація гривні на фоні російської агресії, що зробило низку українських товарів, особливо продовольчих, значно дешевшими за аналоги у прилеглих країнах. Проте, найприбутковішою контрабандою є незаконне переміщення через митний кордон України таких товарів, кінцева ціна яких залежить насамперед від акцизів або легальну торгівлю якими обмежено чи заборонено. Україна є одним із лідерів за обсягами постачання контрабандних тютюнових виробів на ринок країн ЄС. Водночас на територію України ця продукція постачається з Білорусі та зони Придністровського конфлікту. Значними є обсяги контрабанди з України спирту й виробів із нього до РБ, РФ та інших країн, тоді як до нас спирт надходить контрабандою з Молдови, переважно через Придністров’я. Прибутковою є і контрабанда нафтопродуктів, а також зброї, боєприпасів, наркотиків[32]. Чинником, який стимулює контрабандний бізнес є також суттєва різниця доходів населення в Україні та сусідніх країнах.
Децентралізація може стати тим інструментом, який сприятиме подоланню контрабанди як масового явища, котре перетворилося на один з основних способів виживання мешканців прикордоння. Сталий економічний розвиток регіонів, покращення соціально-економічної ситуації як по всій країні, так і в прикордонних областях, зробить «масову» контрабанду товарів загального вжитку економічно невигідною. Розвиток місцевої економіки об’єктивно буде створювати нові робочі місця, які стануть альтернативою протизаконній контрабандній діяльності. Водночас, реалізація заходів в рамках формування нової «матриці безпеки» за принципом національної стійкості та залучення на добровільних засадах місцевих мешканців до охорони державного кордону України може суттєво підвищити ефективність прикордонного та митного контролю.
Крім того, ефективно боротися з контрабандою в умовах децентралізації можуть міжнародні проекти з підтримки діяльності українських митних структур. Успішним прикладом такої співпраці є робота Державної фіскальної служби України з Місією ЄС з прикордонної допомоги Україні та Молдові (EUBAM)[33]. Зокрема, на 2018 рік між ДФС України та EUBAM намічені такі напрямки співробітництва: розширення застосування спільного контролю на українсько-молдовському кордоні, взаємодія щодо протидії митним правопорушенням та контрабанді, а також організація спільного контролю на всіх пунктах пропуску. Крім того, ДФС України та EUBAM у 2018 році продовжать проведення спільних оперативних заходів і спеціальних операцій за участі міжнародних організацій (OLAF, SELEC, EUROPOL, FRONTEX), митних адміністрацій держав-членів ЄС, України, Республіки Молдова. Окрема увага буде приділятися посиленню комунікації з правоохоронними органами європейських країн та обміну оперативною інформацією щодо можливих незаконних та підозрілих поставок, зокрема, тютюнових виробів та обладнання для їх виробництва. Під егідою EUBAM спільно з Державною прикордонною службою України, Митною службою Республіки Молдова та Королівською податковою та митною службою Великобританії у квітні 2017 року було проведено спецоперацію «ORBIS», спрямовану на виявлення та припинення каналів незаконного переміщення тютюнових виробів. За її результатами попереджено 37 випадків незаконного переміщення через митний кордон України тютюнових виробів у кількості 494 440 шт. цигарок на суму 465 тис. грн та вилучено 41 кг тютюну вартістю понад 31 тис. грн. Також EUBAM було організовано та проведено спеціальну операцію під кодовою назвою «Навігатор» (з 01.04.2017 по 30.04.2017), спрямовану на виявлення та протидію незаконному переміщенню зброї, боєприпасів, вибухових речовин, прекурсорів вибухових речовин, хімічних, біологічних, радіологічних та ядерних матеріалів в Україні та Республіці Молдова. У ході проведення операції «Навігатор» Вінницькою, Волинською, Закарпатською, Івано-Франківською, Львівською, Одеською, Чернівецькою митницями ДФС вживалися заходи, спрямовані на викриття каналів незаконного переміщення зброї, боєприпасів, вибухових речовин, прекурсорів, хімічних, біологічних, радіологічних та ядерних матеріалів. Так, було встановлено 36 таких випадків.
Крім того, EUBAM та ДФС спільно розробили Стратегію у сфері протидії незаконному виробництву та обігу тютюнових виробів на період до 2021 року, яка була схвалена Кабінетом Міністрів України у серпні 2017 року[34]. Серед основних положень цієї Стратегії – удосконалення законодавства у сфері протидії незаконному обігу тютюнових виробів, запровадження кримінальної відповідальності за незаконне переміщення тютюнових виробів через кордон України, забезпечення ефективного контролю за переміщенням тютюнової продукції, сировини та виробничих матеріалів через митну територію України, посилення співпраці із закордонними та міжнародними інституціями, об’єднаннями громадян тощо.
Слід відзначити, що здійснення ефективної митної політики, за рахунок нестандартних кроків Уряду України, прямо впливає на суттєве покращення економічної ситуації в регіонах і опосередковано – на посилення згаданої «матриці безпеки». Зокрема, з 1 вересня 2015 року до 1 січня 2017 року тривав так званий «дорожній експеримент» у Волинській, Львівській, Одеській, Чернівецькій областях та місті Києві[35]. Бюджети цих областей отримували 50% коштів від надходжень митних платежів, зібраних понад планом, на розвиток автомобільних доріг державного значення. В результаті, до відповідних обласних бюджетів та бюджету столиці у 2017 році надійшло 2,8 млрд. грн, які спрямували на реконструкцію та поточний ремонт автомобільних доріг. Перелік об’єктів, які фінансувалися за рахунок цих надходжень, заздалегідь затверджували обласні та Київська міська держадміністрації за погодженням з Міністерством інфраструктури, Укравтодором, Мінфіном та Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.
Взявши до уваги позитивні результати експерименту, Кабінет Міністрів прийняв рішення з 2017 року поширити його на всю територію України. Для цього у грудні 2016 року відповідні зміни було внесено до Бюджетного кодексу. Завдяки перевиконанню Державною фіскальною службою України індикативів із забезпечення митних надходжень до бюджету за 2017 рік у рамках митного експерименту на розвиток дорожньої інфраструктури має бути направлено 12 млрд. 312 млн. грн. Зокрема, за результатами минулого року серед лідерів по перерахуванню коштів на реконструкцію доріг – Одеська митниця ДФС, яка спрямувала 2 млрд. 350 млн. грн., Київська – 1 млрд. 884 млн. грн., Львівська – 1 млрд. 115 млн. грн., Київська міська – 1 млрд. 39 млн. грн. та Донецька митниця – 1 млрд. 28 млн. грн[36].
Ще одним подібним кроком уряду у сфері митного врегулювання стало рішення щодо порядку зарахування акцизу з пального до місцевих бюджетів у 2018 році. 28 лютого ц.р. Уряд ухвалив постанову[37], якою затвердив Порядок зарахування у 2018 році частини акцизного податку з виробленого в Україні та ввезеного на митну територію України пального до загального фонду бюджетів місцевого самоврядування. Порядок визначає принцип розподілу частини акцизного податку та механізм його зарахування. Документом затверджено також частки для зарахування акцизного податку до бюджетів місцевого самоврядування у першому півріччі 2018 року у розрізі усіх сільських, селищних та міських бюджетів. У другому півріччі 2018 року частки акцизу з пального визначатимуться з урахуванням даних про обсяг реалізованого пального за перше півріччя 2018 року[38].
Що стосується прямого впливу громадськості на діяльність митних служб з метою підвищення їх ефективності, захисту митних інтересів України та митної безпеки держави, то протягом останнього часу відзначається активізація безпосередньої комунікації регіональних громадських організацій з митними органами. Зокрема, прикладом такої комунікації є зустріч у грудні 2017 року представників низки громадських організацій м.Львів з в.о. начальника Львівської митниці ДФС Віталієм Черкуновим щодо корупції на митниці та ймовірної діяльності організованих злочинних груп, які займаються контрабандою[39]. На зустрічі були присутні представники ГО «Рабів до раю не пускають», «Авто Євро Сила», «Будуймо Україну разом», «Пріоритет права». Під час зустрічі активісти заявили, що на низці митних постів, ймовірно, працюють організовані злочинні групи за участю митників, прикордонників та працівників СБУ. У свою чергу, В.Черкунов повідомив, що бере до розгляду факти, повідомлені представникам громадських організацій щодо непрозорої або злочинної діяльності низки керівників митних постів, керівників змін, а також головних інспекторів з метою проведення відповідного розслідування.
Діяльність місцевих громадських організацій щодо викриття корупції та злочинних схем на митницях може стати провідним напрямком формування нової моделі функціонування митної служби в умовах децентралізації. Корупція, контрабанда, мафіозні угруповання, злочинні організовані групи об’єктивно загрожують безпеці громад, які тільки починають свій шлях становлення. Більш того, зважаючи на згадані ініціативи Уряду щодо перерахування частини митних платежів до місцевих бюджетів, громади намагатимуться запобігт
