Революція, війна, реформи
Україна сьогодні перебуває в унікальному становищі. З одного боку, нова якість громадянського суспільства, що сформувалася під час Революції гідності, вимагає і нової якості влади, глибокої і масштабної перебудови всього устрою суспільства та держави, швидких і результативних реформ за багатьма напрямами. Результативністю реформ буде вимірюватись ефективність влади, від цих результатів залежатимуть ступінь довіри суспільства до влади та, відповідно, її майбутнє.
З іншого боку, потреба перемоги у протиборстві з войовничим сепаратизмом і російською агресією вимагає мобілізації і зосередження саме на цьому напрямі головних ресурсів, швидких та адекватних ситуації заходів зі зміцнення сектору безпеки. Від цього залежить виживання України як незалежної держави.
У цьому сенсі та з точки зору оборонної промисловості, важливо домогтися балансу між окремими, іноді суперечливими вимогами:
• оперативність забезпечення силових структур озброєннями, військовою технікою, майном вимагає скорочення термінів виконання замовлень, що можливо за умов використання вже наявних виробничих, ремонтних потужностей, а не створення нових;
• створення чогось нового (побудова нових потужностей, розробка, запуск у серію нових зразків тощо) не зможуть вплинути на сьогоднішню ситуацію, але враховуючи збереження Кремлем стратегічних цілей і можливість затяжної агресії, окремі з таких рішень (особливо, стосовно високоточної зброї, боєприпасів тощо) можуть розглядатися як безальтернативні;
• теж саме стосується реформ оборонної промисловості – зараз вони можуть здійснюватися за умов, якщо сприяють негайному зміцненню обороноздатності держави або хоча б не заважають цьому;
• якщо необхідність відповідних змін сьогодні реально існує, то крім поточних результатів бажано мати на увазі, що на їх підґрунті розгортатимуться наступні реформи, ефективність і швидкість яких, особливо за умов жорстких ресурсних і часових обмежень, залежатиме від того, доведеться перебудовувати це підґрунтя чи ні; для зменшення таких перебудов вже сьогодні потрібне бачення перспективної моделі вітчизняної оборонної промисловості.
Сферою, де реформи прямо зараз і на перспективу не викликають сумнівів, є управління. Проте, при цьому важливо усвідомити – управляння чим? Часто можна почути формулу “управління оборонними підприємствами” (тобто об’єктами). Але чи не вірніше ставити питання про управління процесами досягнення потрібних результатів? Уявить ситуацію: є два літаки, один з яких перебуває в польоті, а другий стоїть – в ангарі. На бортах обох літаків екіпажі однаково тиснуть на штурвали, тумблери, використовують інші механізми управління. Але в першому випадку літак летить, а у другом – стоїть. То чим саме відбувається управління – об’єктом (літаком) чи процесом (польотом)?.
Останнім часом стала модною ще одна вимога – “створити вертикаль управління оборонними підприємствами”, – причому йдеться переважно про створення певних керівних установ. Коли про це говорять чиновники – зрозуміло. Але ж спеціалісти повинні уявляти, що будь-яка сукупність керівних органів є “трансляцією” технології управління певним процесом (у цьому випадку – повним життєвим циклом озброєння) на організаційно-виконавчу систему, яка втілює цю технологію в життя.
Зневага до цього призводить до створення установ, для яких по ходу справи вигадуються функції і повноваження – саме вигадуються, бо замість знання технології використовується емоційне уявлення про неї.
Таким чином, якщо до реформування оборонної промисловості підходити системно, то, в принципі, можна уникнути суперечностей у вимогах швидких реформ і негайного зміцнення обороноздатності держави, або хоча б нівелювати їх. Принаймні час, потрібний для припинення російської агресії і стабілізації ситуації, – коли повномасштабні реформи є неможливими, – треба максимально використати для підготовки таких реформ, щоб з проголошенням їх початку не виникало питання – що робити.
Загальні уроки з досвіду реформування оборонної промисловості
З метою забезпечення системності, реалістичності та ефективності пропозицій щодо реформування оборонної промисловості слід зробити ряд зауважень, які грунтуються на загальних принципах і закономірностях, що випливають з досвіду інших держав, а також з особливостей, притаманних самій Україні:
• до початку реформування має бути зроблено чіткий вибір моделі впливу держави на оборонну промисловість, оскільки він значною мірою відбивається на кількісних і якісних параметрах науково-технологічного зростання, позиціях країни на міжнародних ринках озброєнь і в системі міжнародного розподілу праці;
• загалом, коли йдеться про державне управління оборонною промисловістю, підпорядкування підприємств якомусь державному органу часто виявляється невиправданим, оскільки підприємства більш оперативно реагують на зміни ринкової кон’юнктури, а терміни розробки та коригування ними стратегій розвитку є меншими за тривалість навіть прийняття рішення про розробку такої стратегії в державному органі (не говорячи вже про саму розробку, узгодження, ухвалення та набуття чинності). Цей чинник часто виявляється ключовим у забезпеченні виходу і присутності на ринку озброєнь;
• попри поступову лібералізацію регуляторних функцій держави, її роль, зокрема в оборонній промисловості (через специфічні особливості), залишається важливою; в руках держави мають залишатися наступні важелі регулювання:
– формування військово-технічної політики та координація діяльності з її виконання;
– формування державного замовлення та видача (переважно на конкурсних засадах) контрактів на його виконання;
– визначення в законах та підзаконних актах норм і правил для всіх суб’єктів економічної діяльності, а також забезпечення неухильного дотримання цих правил;
– антимонопольна політика;
– економічний і нормативно-правовий вплив на формування та реалізацію стратегій компаній, підприємств, активи яких повністю або частково перебувають у державній власності;
– ліцензування виробничої і посередницької діяльності;
– оподаткування, в т.ч. надання цільових тимчасових пільг і преференцій підприємствам, що працюють на проривних технологічних напрямах;
– тарифна політика, контроль над цільовим використанням бюджетних коштів та податковий моніторинг;
– державна підтримка експорту та експортний контроль;
– моніторинг стану галузі з метою своєчасного коригування процесу реструктуризації і запобігання негативним соціальним наслідкам;
• посилення впливу держави має балансуватися зростанням ролі та дієвості механізмів демократичного контролю над її діяльністю; з точки зору реструктуризації і забезпечення ефективності функціонування вітчизняної оборонної промисловості; важливим аспектом є підвищення прозорості галузі через:
– регулярну річну звітність МО (як замовника), Міністерства економіки (як керівного органу), “Укроборонпрому” (як виконавця) Державної служби експортного контролю (як органу контролю над експортом) про результати приватизації, реструктуризації і діяльності підприємств;
– розширення повноважень Рахункової палати (як контролюючого органу Верховної Ради) на сферу надходжень до державного бюджету;
– імплементація і вдосконалення механізмів, запропонованих у Кодексі поведінки стосовно експорту озброєнь і в рамках інших багатосторонніх режимів контролю над озброєннями (громадський контроль, прозорість на державному та інформаційний обмін на міжнародному рівнях);
• якщо, як у випадку України, йдеться про створення “вертикалі управління”, то насамперед треба чітко визначити технологію управління повним циклом озброєння, які в неї є розриви і слабкі місця; лише після цього можна говорити про потребу вдосконалення наявних і створення нових органів; слід враховувати також, що разом з наявністю певних переваг, будь-які жорсткі “вертикалі” є найбільш вразливими до ризиків, порівняно з децентралізованими мережевими структурами;
• реструктуризація оборонної промисловості має бути комплексною та охоплювати відносини на всіх рівнях (держава, галузь, підприємство) і такі сфери, як форми власності, фінансові ресурси, основні та допоміжні фонди, товарний асортимент, ринки отримання сировини, комплектуючих і збуту продукції, персонал і менеджмент; найбільшого позитивного ефекту можна досягти, якщо вдасться домогтися балансу всіх названих аспектів;
• умова збереження профілю підприємств після їх приватизації і реструктуризації виявляється виправданою, якщо є реалістичною з точок зору ресурсів (фінансових, технічних, кадрових) і сприяє збереженню (набуттю) конкурентних переваг на внутрішньому та зовнішньому ринках; в інших випадках, якщо це не призводить до розриву виробничих циклів, коопераційних зв’язків і зниження оборонного потенціалу, доцільно вдатися до конверсії та перепрофілювання оборонних підприємств на виробництво цивільної продукції або продукції подвійного використання, що дає можливість зберегти гідно оплачувані робочі місця та підвищити економічний потенціал країни;
• іншими цілями конверсії оборонних підприємств (повної або часткової) можуть бути: (а) забезпечення окупності військових проектів, підвищення серійності та технологічності військової продукції за рахунок використання її компонентів у цивільних цілях; (б) використання залишкового ресурсу оборонних виробничих потужностей для випуску конкурентоспроможної цивільної продукції; (в) підвищення технологічного рівня економіки в цілому за рахунок просування в цивільні галузі досягнень у сфері високих оборонних технологій і навпаки; залежно від особливостей конкретної країни ці цілі можуть перетинатися, доповнювати одна одну, але в будь-якому випадку їх необхідно чітко позначати – наявність структури цілей і бачення проміжних результатів дозволяє уникнути надлишкових витрат, появи диспропорцій в оборонній промисловості та в економіці в цілому;
• на сучасному етапі економічного розвитку багатьма державами та компаніями використовується ефективна стратегія високотехнологічного розвитку цивільних сегментів економіки та їх адекватного реагування на появу оборонного замовлення;
• ефективна структура оборонної промисловості має орієнтуватися на задоволення як внутрішнього, так і зовнішніх оборонних замовлень (контрактів), і має складатися з трьох типів компаній: (a) традиційні виробники і постачальники озброєнь, які можуть придбавати менші компанії, здатні на інновації, або самі перетворюватися на інноваційні; (б) дрібні компанії з виробництва озброєнь, їх складових, а також з надання послуг (розробка, проектування, інтеграція, супровід тощо); (в) торговельні компаній;
• вертикальна інтеграція перелічених типів компаній (як до гори, так і до низу), якій часто надається перевага під час їх реструктуризації, не є загальним принципом, має як переваги, так і ризики, що залежать від конкретних ситуацій та оточення;
• на початковому етапі не варто зловживати створенням крупних інтегрованих структур з наступних причин:
– мірою розвитку таких структур дедалі більше головних виробників озброєнь претендуватимуть на роль спецекспортерів, що сприятиме диференціації експортних надходжень і зменшенню державної частки прибутку від експорту, а спроби силового перерозподілу експортних надходжень призведуть до тінізації цієї сфери, позбавлять підприємства фінансових резервів розвитку;
– під час створення інтегрованих структур інвестиційні надходження не будуть значними внаслідок високого ступеню ризику;
– на наступних етапах, з огляду на світові тенденції транснаціоналізації оборонної індустрії, конкуренцію, а також реальний потенціал українських підприємств, найбільш імовірними отримувачами іноземних інвестицій можуть стати не великі державні (або “напівдержавні”) компанії і підприємства кінцевого виробництва озброєнь, а приватні виробники комплектуючих виробів;
– прихованою метою створення вертикально-інтегрованих структур часто є не зростання оборонно-промислового виробництва, а перерозподіл фінансових потоків, у т.ч. – поза межами цих структур, що сприяє закріпленню старих і появі нових диспропорцій у структурі оборонної промисловості. Проте, створення таких структур (концернів), за умов якісного менеджменту, може виявитися не лише корисною, але й єдино можливою формою реформування певних сегментів оборонної промисловості, особливо під час реструктуризації та на початковому етапі діяльності після неї. Запровадження (відновлення) замкнутих виробничих циклів і створення відповідних інтегрованих структур не мають бути загальними принципами для всієї галузі і можуть вважатися економічно виправданими (особливо на етапі її відродження) лише в окремих “стабільних” сегментах, вже сьогодні орієнтованих на певну завершену продукцію, що користується попитом на внутрішньому та зовнішньому ринках.
Головні напрями реформування оборонної промисловості
Головними вимогами до реформування оборонної промисловості є: адаптація до потреб ЗС у прискореній технічній модернізації парку ОВТ; зміцнення вітчизняної оборонно-промислової бази; ухилення від негативних соціальних наслідків; долучення до процесів транснаціоналізації оборонної промисловості; піднесення позицій України на міжнародних ринках озброєнь.
Реформування оборонної промисловості потребує, насамперед, узагальнення результатів оцінки фінансового та технічного стану підприємств, реального потенціалу галузі, визначення напрямів її розвитку.
Головними напрямами реформ в оборонній промисловості мають бути:
1. Поступовий та виважений перехід до моделі державного управління функціонуванням оборонної промисловості та військово-технічним співробітництвом (у т.ч. експортом та імпортом озброєнь), за якої за державою залишаться функції формування та координації військово-технічної політики (для чого пропонується утворити відповідний комітет при РНБО), розробки, узгодження та загального адміністрування програм розвитку озброєнь та оборонного замовлення (створення Державного агентства з питань оборонної промисловості), ліцензування та експортного контролю (вдосконалення діяльності Державної служби експортного контролю). Важливим напрямом є також сприяння створенню та функціонуванню формальних професійних об’єднань виробників озброєнь (асоціацій), у рамках яких розроблялися і впроваджувалися б кодекси поведінки на ринку озброєнь, що мірою їх поширення набували б статусу законів.
Запровадження альтернативної моделі, згідно з якою всі підприємства оборонної промисловості (дуже різнорідні за своєю специфікою) підпорядковуються певному державному органу, продовжує курс на централізацію управління галуззю, не вирішує проблем оборонної промисловості та характеризується наявністю корупційної складової.
З урахуванням складності і тривалості процесу реструктуризації оборонної промисловості важливо визначити прийнятну перспективну модель управління (регулювання) процесами виробництва та забезпечення ОВТ, етапи поступового переходу до неї з відповідним балансом управлінських механізмів на кожному з етапів.
2. Реструктуризація оборонної промисловості відповідно до пріоритетів технічної модернізації ЗС (розвитку ОВТ), тенденцій на внутрішньому та зовнішніх ринках і змін в українській економіці. Реструктуризація має бути комплексною, багаторівневою (охоплювати державний, галузевий, виробничій рівні) і стосуватися не лише форм власності, але й фінансових і товарних ринків, менеджменту, кадрового потенціалу на всіх згаданих рівнях.
3. Запровадження раціональних форм організації підприємств та їх об’єднань. Утворення інтегрованих структур (вертикально-інтегрованих, проектно-орієнтованих) є для окремих сегментів найбільш прийнятною формою, але не повинне бути принципом реструктуризації всієї оборонної промисловості.
Зокрема, досить ефективною і гнучкою вважається форма оборонних компаній у вигляді монофункціональних (інтеграція систем, ремонт і модернізація, управління ресурсами тощо), але багатопрофільних (за типами ОВТ, видами послуг) підприємств, які є фундаментом їх наступної інтеграції в рамках певних проектів.
Проектно-орієнтовані структури складаються з “ядра кооперації” (КБ, підприємств – головних виробників) та орієнтованої на конкретні проекти виробництва ОВТ “проектної інфраструктури” (підприємств-підрядників, наукових інститутів, підприємств з ремонту та фірмового обслуговування, маркетингових, консалтингових агентств).
Рішення про застосування тих чи інших організаційних форм має прийматися винятково за умов обгрунтування такої необхідності з урахуванням специфіки конкретних сегментів і підприємств оборонної промисловості (стратегічних намірів; кон’юнктури і тенденцій на певних сегментах ринку; вимог до рентабельності; реальних технологічних, кадрових, фінансових можливостей самостійного розвитку; стану та перспектив внутрішньої і зовнішньої кооперації; інвестиційних перспектив).
4. Запровадження державою стабільних правил, ефективних стимулів оборонно-промислової діяльності. Вже сьогодні є нагальною потреба розгляду, опрацювання та ухвалення підготовлених законопроектів (змін до чинних законів) стосовно механізмів:
– реалізації прав суб’єктів господарювання всіх форм власності на володіння, користування та розпорядження ОВТ у процесі їх створення та виготовлення;
– застосування офсетних схем для імпорту/експорту товарів військового призначення та подвійного використання;
– залучення до вітчизняної оборонної промисловості кредитів та іноземних інвестицій, надання гарантій їх захисту;
– застосування лізингових поставок ОВТ тощо.
5. Безпосередня державна підтримка, спрямована на збереження (відновлення) традиційних і створення нових науково-технологічних шкіл, стимулювання раціональної структури кадрового забезпечення підприємств оборонної промисловості, зменшення диспропорцій на ринку кваліфікованої робочої сили – відповідно до перспектив і результатів здійснення реформ, реального розвитку оборонної промисловості. Світова практика свідчить, що ефективним способом виконання цих завдань є державно-приватне партнерство, що сприяє не лише заощадженню та цілеспрямованому використанню ресурсів, але й поширенню спектру рушійних сил реформ, отже підвищенню їх підтримки та консолідації зусиль на пріоритетних напрямах.
6. Запровадження ефективних схем військово-технічного співробітництва (оффсетних, ліцензійних, лізингових, коопераційних тощо), що надають можливість здійснювати як технічну модернізацію ЗС, так і зміцнення оборонно-промислової бази.
Рівень наявних проблем в оборонній промисловості, кризовий стан економіки України, багатоваріантність тенденцій у світовій економіці, міжнародних відносинах, безпековому середовищі ускладнюють постановку завдань реформування з чітко визначеними результатами. За цих умов на першому етапі реформування доцільним є запровадження заходів за визначеними напрямами на рівні експериментів – з аналізом і наступним поширенням найкращих практик, вжиттям компенсаційних заходів, пов’язаних зі скороченням робочих місць (розвиток інфраструктури, перекваліфікація кадрів, соціальний захист тощо).
Під час пілотної реструктуризації підприємств і на наступних етапах мають бути враховані: перспективи участі підприємств у задоволенні потреб забезпечення національної безпеки в межах реальних обсягів оборонного замовлення; потреби в кадровому забезпеченні та соціальному захисті вивільнених кадрів; економічна ефективність (поточна та перспективна) з урахуванням кон’юнктури на ринках озброєнь та інтересів потенційних інвесторів.
Оборонна промисловість України потребує глибокого реформування, успіх якого залежатиме від політичної волі, правильної оцінки ситуації, визначення реалістичних стратегічних і проміжних цілей, ефективної військово-технічної політики, консолідації зусиль, дотримання головних принципів і, звичайно, від результатів перетворень в економіці країни в цілому.
Микола СУНГУРОВСЬКИЙ,
директор військових програм Центру Разумкова
