У 2014 році, після Революції Гідності, з приходом до влади нових проєвропейських політичних сил, відразу було проанонсовано початок реформування місцевого самоврядування шляхом реалізації реформи з децентралізації. Отже, 1 квітня 2014 року Урядом України було ухвалено «Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади».
Концепція визнавала, що існуюча на той час система місцевого самоврядування « …не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню органами місцевого самоврядування, утвореними ними установами та організаціями високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях».
Метою Концепції було «…визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад».
Відповідно до цієї Концепції, в Україні передбачалась не просто передача повноважень та ресурсів органам місцевого самоврядування тим же сільським та міським радам, а й створення спроможних територіальних громад, які зможуть реалізовувати передані їм повноваження.
При цьому треба розуміти, що децентралізація це не просто реформа окремого сектору, а зміна цілого ряду елементів державного організму, спрямована на посилення ефективності місцевого самоврядування та створення повноцінного громадянського суспільства.
Що ж таке децентралізація? По суті, це передача більшої частини повноважень в соціально-економічній сфері від центру в регіони з відповідним перерозподілом фінансових ресурсів. В Європейській хартії місцевого самоврядування навіть є відповідний термін – принцип субсидарності. Він передбачає, що всі функції соціально-економічного забезпечення повинні бути максимально наближені до їх кінцевого одержувача – громадянина чи громади. Головне мірило при цьому – ефективність, якщо районний рівень може забезпечити функції, які зараз покладені на область або профільне міністерство, то він повинен бути наділений відповідними повноваженнями. Функції центру в такій ситуації зводяться до контролю і координації: що б не було зловживань, корупції, порушення Конституції і законів України.
Відповідно до статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування «…органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень».
У вітчизняній Концепції принцип субсидарності передбачає, що: «Повноваження передаються державою органам місцевого самоврядування, що діють на тому рівні адміністративно-територіального устрою, на якому можливо і доцільно їх здійснювати з огляду на кадровий, фінансовий, інфраструктурний потенціал та ресурси, необхідні для реалізації повноважень на такому рівні».
Треба сказати, що реформування існуючої територіально-адміністративної системи України, яка фактично є радянською спадщиною і не відповідає сучасним вимогам, назрівало вже давно. Ще при Кучмі були спроби перерозподілу бюджетних надходжень на користь місцевого самоврядування, але безуспішно. Активно взялися за децентралізацію після 2004 року, але тоді до фактичної реалізації не дійшло, все загрузли у виснажливій ??політичній боротьбі. Хоча зроблені тоді напрацювання і лягли в основу нинішніх реформ по децентралізації.
Отже старт реформи був даний ще 2014 року. Важливим його етапом стало ухвалення 5 лютого 2015 р. Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». З того часу і до сьогодні було ухвалено декілька десятків законів, які встановлюють нову якість відносин на рівні місцевого самоуправління. Отже в основну об’єднання громади покладено принцип добровільності.
Що ж передбачає децентралізація, яка зараз активно реалізується? По-перше, планується визначити територіальну основу органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, а для цього – створити трирівневу систему адміністративно-територіального устрою в Україні. Планується, що це будуть 27 регіонів, 120-150 районів і більше 1 тис. громад. Тобто, відбудеться адміністративна реформа. Цікаво, що основною вимогою до новостворюємих громад Концепцією визначено те, що «…територія адміністративно-територіальної одиниці базового рівня визначається з урахуванням доступності основних публічних послуг, що надаються на території громади (час прибуття для надання швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги не має перевищувати 30 хвилин)».
По-друге, проводиться розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів. Найбільш важливі для людей повноваження передаються на найближчий до людей рівень влади. Так само повинні бути розділені повноваження між самоврядуванням і виконавчою владою, причому останній залишиться тільки право контролю. Наприклад, представник центральної влади, який отримає назву «префект», матиме повноваження зупиняти незаконні дії, він буде координувати роботу правоохоронних органів і здійснювати державні і національні програми.
У той же час, виконання місцевих і регіональних програм буде повністю залежати від місцевої влади. Адже децентралізація це не тільки розширення їх повноважень, але й відповідальності. Для цього реформа передбачає оновлення бюджетної системи. Іншими словами – місцеві органи самоврядування тепер самі будуть формувати свій бюджет, зможуть об’єднувати зусилля і фінанси. Таким чином, у них з’являться ресурси для вирішення нагальних питань і розвитку. Для цього були внесені відповідні зміни до бюджетного та податкового кодексів України.
Важливою складовою реформи є фінансова децентралізація, за якої певна кількість місцевих податків передається на місцевий рівень – громаді. До цього додаються цільові – медичні та освітні – субвенції безпосередньо на місцевий рівень без посередницької ланки на обласному рівні. Якщо на рівні освіти сьогодні вже реалізується проект опорних шкіл в ОТГ, які мають бути добре оснащеними технічно, то в галузі медицини реформи на місцях уповільнюються гальмуванням старту загальнонаціональної медичної реформи. Максимум, що можуть сьогодні зробити громади, – це закупити обладнання й відремонтувати приміщення лікарень та ФАПів. Але і тут при бажанні можна зробити багато. Так, наприклад, Баштанська ОТГ, що на Миколаївщині, зробила ставку на посилення медичних послуг. У громаді тепер є свій реаніматолог, рентгенолог, педіатр. Крім того, громада за власний кошт навчає ще трьох медиків.
За станом на середину 2017 року в рамках реформи децентралізації в Україні вже створено 413 територіальних громад. Перспективними планами передбачається створення ще близько 700. В цілому можна сказати, що як сама реформа так і досвід діяльності нових ОТГ мають в цілому позитивні результати, що, зокрема, відображається в результатах відповідних опитувань. Як і три роки тому більшість населення позитивно сприймає реформу з децентралізації. Більш того, мешканці ОТГ більш позитивно сприймають й інші реформи, зокрема освіти і медицини. Про успішність реформи також свідчить високий рейтинг довіри до органів місцевого самоврядування – часом він перевищує 50% і є найвищим після рівня довіри українців до армії та церкви.
Ті, хто помітив позитивні зміни, найчастіше відзначають покращення в галузі інфраструктури, житлово-комунального господарства і транспорту. Це саме ті сфери, куди в першу чергу спрямовують фінанси новостворені ОТГ. Після цього йдуть заклади дошкільної, шкільної та позашкільної освіти, культури, медична структура тощо.
В той же час, всі експерти відмічають, що головним гальмом створенню об’єднаних територіальних громад виступають місцеві еліти, які сьогодні контролюють сільські та районні ради. Їм дуже не хочеться втрачати свої важелі впливу, адже при об’єднанні створюються ради об’єднаних територіальних громад, а тут вже важче домовлятись, бо люди, що мешкають в громадах вимагають швидких та позитивних змін на користь громад, а не особистостей. А заможною громадою, в свою чергу, важко маніпулювати, наприклад, при балотуванні на мажоритарному окрузі, який зараз часто просто покупається з усіма його мешканцями. Якщо ж перешкодити цьому процесу не вдається тоді місцеві еліти прагнуть перетворити її на таку собі «регіоналізацію» і закріпити, таким чином, свою владу і “напівфеодальний” статус підвладних їм регіонів.
На нейтралізацію цього чинника спрямований законопроект 6636 «Про порядок утворення, ліквідації зміни меж районів». Він повинен переформатувати адміністративно-територіальний поділ районного рівня. Райони будуть укрупнені, а чиновницький апарат колишніх РДА значно скорочений.
Іншим проблемним питанням децентралізації, який зараз жваво актуалізується, є проблема нагляду за законністю рішень органів місцевого самоуправління. Згідно Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади 2014 року, контроль за дотриманням законності місцевою владою мав бути покладений на префектів. У прокуратури, яка раніше здійснювала загальний нагляд ці функції забрали ще під час її реформування. Натомість інститут префектів поки що не з’явився, адже це потребує внесення змін в Конституцію України. В умовах російської агресії, окупації частини нашої території та ведення ворогом підривної діяльності на іншій, невирішеність цього питання несе пряму загрозу національній безпеці. На думку експертів для нейтралізації ризиків ухвалення незаконних, а часом небезпечних для існування держави рішень органами місцевого самоврядування, особливо регіонального рівня, необхідна якомога швидша реалізація частини 2 статті 144 Конституції України — щодо встановлення процедур припинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України.
В той же час, відповідно до статті 119 Конституції, яка регламентує роботу державних адміністрацій: «Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян”. Отже, Конституція України дає можливість чітко зрозуміти, що загальний нагляд за законністю актів на місцях мають здійснювати саме державні адміністрації». На сьогодні Міністерство регіонального розвитку підготувало законопроект, який дасть можливість перевіряти законність актів органів місцевого самоврядування районним і обласним державним адміністраціям. Але коли він буде прийнятий – питання вже до народних обранців.
Інші невирішені питання реформи пов’язані із функціональною і операційною діяльністю органів самоуправління на рівні ОТГ. Практично всі голови ОТГ відзначають як негативний чинних неможливість розпоряджатися землями та водоймами за межами населених пунктів.
В той же час, крім суто господарчих аспектів, децентралізація здійснює позитивний вплив на розвиток громадянського суспільства, громадської активності населення. Наприклад, експертами відзначається намагання самих новообраних керівників ОТГ бути більш відкритими до своїх виборців. Зокрема, посадовці деяких ОТГ намагаються зробити власну діяльність максимально прозорою, оприлюднюючи порядок денний та всі ухвалені рішення на своїх сайтах. Крім того, набуває популярності інструмент бюджету участі, завдяки якому представники місцевого самоврядування намагаються залучати громадян до формування місцевого кошторису та визначення пріоритетних напрямів його використання.
Так, на сьогодні до життя новостворених ОТГ на місцях в першу чергу залучаються представники малого і середнього бізнесу, фермери, громадські активісти. Те, що влада стає ближчою до громади, а отже і ефективніше реагує на її запити відмічають всі. Подальшим напрямком розвитку цього обопільного процесу повинна стати зацікавленість у залученні фінансового ресурсу, адже на недостатність фінансування жаліються багато голів ОТГ. Але це повинно відбуватися вже не за рахунок державних субвенцій, а шляхом залучення інвестицій, створення нових робочих місць, отже – через збільшення інвестиційної привабливості. Це, в свою чергу, буде сприяти зниженню тіньового ринку і пов’язаної з ним корупції. І приклади цьому вже є: в деяких ОТГ громада починає впливати на місцевих фермерів, які працюють в тіні, сплачують зарплату поза касою тощо. Адже легальний заробіток – це безпосередні податкові надходження для ОТГ.
Отже, грамотно розроблена і успішно реалізована реформа децентралізації не тільки сприятиме підвищенню рівня життя наших громадян поза великими містами, але і призведе до активізації політичного процесу, демократизації суспільства шляхом залучення громадян до прийняття рішень і підвищенню довіри населення до органів державної влади.
Ігор Левченко, член Експертної ради ЦДАКР
