Фундамент для формирования Организации за демократию и экономическое развитие (ОДЭР-ГУАМ) был заложен более двух десятилетий назад. Тогда это была не более чем площадка для дружественного сотрудничества между несколькими постсоветскими странами на фоне общих политических и экономических интересов, а также задач, стоящих перед ними.
В 2006 году группа государств была преобразована в полноценную международную организацию, которая объединила Грузию, Украину, Азербайджан и Молдову. Небезосновательно считается, что ей так и не удалось стать мощной платформой политической координации и многовекторного сотрудничества между государствами-членами. Действительно, несмотря на множество точек соприкосновения, объединяющих четыре республики вокруг организации, существует ряд факторов, сдерживающих углубление интеграции между ними. В то же время, возрождающиеся в последнее время экономические проекты в области торговли и транспорта с участием четырех стран дают надежду на возвращение ГУАМ в «большую игру». Каковы же текущие тенденции и перспективы дальнейшего развития организации и чего ожидать от азербайджанского председательства в 2020 году?
Возвращаясь к истокам
С распадом Советского Союза в регионе образовалось достаточно фрагментированное геополитическое пространство. Республики Центральной Азии по объективным причинам не демонстрировали каких-либо намерений отойти от привычного «центра силы», страны Прибалтики спешили восстановить прежнюю связь с Западом, Армения, которая пребывала в военно-политической и экономической зависимости от России вследствие военных действий против Азербайджана, даже не стояла перед каким-либо выбором, в то время как Беларусь все еще жила в советской «эйфории».
В свою очередь, Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова искали альтернативу своему советскому прошлому на фоне схожих внешнеполитических приоритетов, национальных интересов и трудностей переходного этапа развития своей государственности. Так, стремление к европейской и евроатлантической интеграции без отрицания при этом позиций России на постсоветском пространстве было одним из основных мотивов для сближения четырех стран в конце 1990-х годов. Помимо такого стратегического видения, свою роль сыграло расположение охватываемого региона с точки зрения перспективных транспортных маршрутов, реализация которых способствовала бы не только их экономическому благополучию, но и региональной и глобальной экономической безопасности (в том числе, в энергетической сфере). В разные периоды каждому из государств-членов ГУАМ по очереди пришлось столкнуться с внешней агрессией и оккупацией своих территорий. Это на многие годы стало базовой проблемой, которая не могла не влиять на развитие ГУАМ, к чему мы еще вернёмся.
Итак, на заседании Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в 1996 году в Вене, в ходе непростых и продолжительных переговоров по пересмотру Договора об обычных вооруженных силах в Европе от 1990 года (ДОВСЕ) де-факто сформировалась четверка единомышленников в лице Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы. Идея заключалась во внесении поправок в Договор, основной задачей которого было установление военного баланса между НАТО и Организацией Варшавского Договора с помощью так называемого Соглашения о фланговых ограничениях. Предложенные (неожиданно) США изменения позволили бы России сохранить и даже увеличить свое военное присутствие на Кавказе и в Крыму. Такие «уступки» Москве со стороны Запада справедливо выглядели неприемлемыми для Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы, которые переживали напряженность в двусторонних отношениях с Россией. К слову, считается, что именно заместитель министра иностранных дел Азербайджана Араз Азимов выступил в качестве автора инициативы как таковой, объединив представителей четырех стран для координации своих позиций в процессе переговоров. В конце концов, несмотря на то, что все четыре республики были вынуждены подписаться на поправки к договору, процесс их дальнейшего сближения был запущен.
Дата рождения ГУАМ – 10 октября 1997 года – день, когда президенты Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы встретились на полях второго саммита Совета Европы в Страсбурге. На тот момент это был не более чем Консультативный форум, названный аббревиатурой из начальных букв названий вовлеченных стран. В своем Совместном коммюнике (так называемой Страсбургской декларации) президенты Эдуард Шеварднадзе, Леонид Кучма, Гейдар Алиев и Петру Лучински выразили необходимость для стран, которые они представляли, приложить все усилия для выработки общей позиции на международных политических площадках по ряду вопросов. Некоторое время спустя – 24 апреля 1999 года в рамках саммита НАТО в Вашингтоне, США – президенты уже пяти стран приняли Вашингтонскую декларацию. Так, Республика Узбекистан присоединилась к инициативе, мотивирована в значительной степени ухудшившимися двусторонними отношениями с Россией и приостановлением участия в Договоре о коллективной безопасности Содружества Независимых Государств (СНГ) – Ташкентском пакте от 1992 года. С присоединением Узбекистана группа государств была переименована в ГУУАМ – как позже оказалось, временно (в 2005 году Ташкент вышел из интеграционного проекта).
В 2006 году объединение Грузия-Украина-Азербайджан-Молдова вступило в качественно новый этап своего становления. 22-23 мая 2006 года президенты Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы – Михаил Саакашвили, Виктор Ющенко, Ильхам Алиев и Владимир Воронин – прибыли в Киев для участия в первом в истории саммите ГУАМ в новом качестве. Ключевой политический документ саммита – Киевская декларация – вдохнул жизнь в альянс с новым названием – Организация за демократию и экономическое развитие ОДЭР-ГУАМ – и заложил ее идеологическую основу. Теперь это была уже не группа дружественных стран, а полноценная международная организация с четко определенной структурой, установленной штаб-квартирой и конкретными задачами. Устав организации, принятый в 2006 году, предусматривал создание Секретариата ГУАМ в Киеве для оказания организационной и технической поддержки деятельности организации под руководством Генерального секретаря. Кроме того, была определена процедура председательства в ГУАМ одним из четырех государств-членов – в течение одного года согласно принципу ротации для обеспечения надлежащего функционирования ГУАМ и координации всей деятельности, проводимой в рамках организации.
После этого последовало еще два саммита ГУАМ на наивысшем политическом уровне – в Баку (2007) и Батуми (2008). Оба проводились в расширенном формате – с участием лидеров и высокопоставленных лиц других государств и международных организаций. Такое широкое представительство стало свидетельством не только растущего интереса и доверия со стороны международного сообщества к организации, но и консолидации роли и политического веса ГУАМ в регионе и мире.
Государства-члены ГУАМ пережили процесс параллельной (до определенного момента) интеграции в европейское и евроатлантическое сообщество: для трех из четырех стран сегодня действуют Соглашения об ассоциации с ЕС, как и безвизовый режим. Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова также преодолели совместно так называемый «геополитический развод» с советским прошлым (с разной динамикой): три из четырех страны не являются членами СНГ и ни одна республика – членом Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Они оказывали традиционную поддержку друг другу в доведении до международного сообщества справедливых позиций по урегулированию военных конфликтов, в частности, в рамках Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) и Генеральной Ассамблеи ООН. Украина в 2014 году замкнула круг государств-членов ГУАМ, чьи суверенитет и территориальная целостность были нарушены вследствие агрессии со стороны России, проблема деоккупации территорий – далека от разрешения.
Не стоит забывать и о двух «флагманских» проектах в рамках ГУАМ, работа над которыми с разным успехом, но все же продолжалась – создание зоны свободной торговли и развитие транспортного коридора ГУАМ.
Но с момента саммита в Батуми в 2008 году ГУАМ вошел в затянувшийся период стагнации. С того времени не проводились встречи на уровне глав государств-членов. Организация с хорошо отлаженной структурой и повесткой дня, высокой степенью политического сотрудничества и прочной репутацией на международной арене столкнулась с суровой реальностью в силу ряда факторов:
– смягчение позиций Запада по отношению к России, усилившееся и без того мощное влияние Москвы в регионе Южного Кавказа в результате российско-грузинской войны 2008 года;
– неопределённая внешнеполитическая ориентация Украины при Викторе Януковиче в период 2010-2013 гг. и Молдовы с нынешней де-факто полнотой власти Игоря Додона;
– аннексия Россией украинского Крыма в 2014 году и развязанная Москвой война на востоке Украины;
– ослабление интереса Азербайджана к европейской интеграции…
Все эти аспекты сделали своё дело. К сожалению, опыт ГУАМ на сегодняшний день показал наличие скорее потенциала, чем практических достижений. Вряд ли можно назвать какой-либо конкретный проект организации в сфере политических и экономических отношений или в вопросах безопасности, который был бы успешно реализован. В основном, такая тенденция связана с различиями в повестках дня четырех стран по отношению к своему членству в организации, а также в их внешнеполитических приоритетах. Азербайджан преследует в большей степени экономические цели; Молдова следовала в основном прозападному вектору, не имея особых геополитических амбиций (признаки же нынешнего «разворота» в сторону России при президенте Додоне также отрицать нельзя); между тем, Украина и Грузия настроены более решительно в направлении европейской и евроатлантической интеграции.
Есть еще одна «структурная» причина скептицизма в отношении ГУАМ. Она заключается в отсутствии «единой точки опоры» у государств-членов для решения проблемы территориальной целостности, которая остается болезненной для всех четырех. Неразрешенные конфликты не только препятствуют институциональному и политическому развитию Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы, но и приводят к значительным гуманитарным и экономическим потерям. «Уход» Приднестровья обошелся Молдове в около 40 процентов ВВП; власти Азербайджана оценили потери, связанные с нагорно-карабахским конфликтом, почти в 820 миллиардов долларов США; западные СМИ отмечали значительное провисание грузинской экономики вследствие войны 2008 года; Украина потеряла до 20 процентов своего ВВП из-за конфликта на Донбассе и более триллиона долларов США вследствие аннексии Крыма. При этом четыре страны не сумели полноценно использовать потенциал ГУАМ для достижения широкой международной поддержки и адекватной реакции по отношению к притязаниям на их территориальную целостность и суверенитет. Три из четырех государств-членов – Грузия, Молдова и Украина – заявляют, что временно лишились контроля над некоторыми из своих суверенных территорий вследствие открытых действий России, Азербайджан позиционирует нагорно-карабахский конфликт как межгосударственный – с Арменией. Интеграционный проект так и не стал консолидирующей платформой по достижению или хотя бы приближению деоккупации территорий. Но при этом он и не создал пока общей экономической базы в рамках ГУАМ.
С низкого старта…
Посмотрим правде в глаза – эффективность торгово-экономической составляющей деятельности ГУАМ все ещё остается низкой. Остается открытым вопрос, готовы ли четыре государства и способны ли они гармонизировать торговую политику, соответствующим образом скорректировать национальные правовые системы и сделать свои экономики более тесно интегрированными. Фактически режим свободной торговли уже давно функционирует в регионе ГУАМ (для Азербайджана и Молдовы – на основе многостороннего соглашения в рамках СНГ, для Грузии и Украины – в двустороннем формате).
При этом не следует ожидать в ближайшей перспективе дополнительной либерализации условий межгосударственной торговли по сравнению с достаточно выгодными (по крайней мере, на бумаге) положениями Соглашения о создании зоны свободной торговли, предложенными СНГ. Между тем, потенциал Соглашения ГУАМ о создании зоны свободной торговли, которое было подписано еще в 2002 году и вступило в силу в 2006 году, не был полностью реализован. Более того, страны ГУАМ продолжают вести асимметричную политику в этой области. Три из четырех республик (Грузия, Украина и Молдова) являются членами Всемирной торговой организации (ВТО) и участниками режима свободной торговли с Европейским Союзом (ЕС), чего нельзя сказать об Азербайджане. В этом смысле Баку значительно отстает от остальных в отношении торгово-экономической интеграции ГУАМ.
В то же время 2017 год подарил новый шанс для реализации зоны свободной торговли ГУАМ. К счастью, тогда произошел поворотный момент в истории организации – её в некотором роде возрождение. 27 марта премьер-министры Грузии, Украины и Молдовы и вице-премьер-министр Азербайджана встретились в Киеве на первом заседании ГУАМ высокого уровня с 2008 года, выразив намерение отойти от прежней политической позиции ГУАМ и принять экономически ориентированную повестку дня. С того времени состоялись уже три ежегодных саммита на уровне глав правительств, и это дает надежду на лучшее.
С таким послужным списком ГУАМ вошел в новое десятилетие, и Украина передала эстафету дружественному Азербайджану. Показательно, что кроме председательства как такового, в 2019-2020 году Азербайджан определен страной-координатором рабочих групп ГУАМ по кибербезопасности и транспорту. Именно за сотрудничеством в сфере логистики, транспорта и координацией международно-экономической деятельности в целом (в том числе, что касается режима свободной торговли) – будущее организации. Это в значительной степени сохраняет ГУАМ в сфере особых интересов именно Азербайджана, расположенного на стратегически важном геополитическом пространстве – на пересечении важнейших международных транспортно-коммуникационных коридоров, протянувшихся с Востока на Запад и с Севера на Юг.
Три ключевых коридора Великого Шелкового пути, соединяющих Азию и Европу через Центральную Евразию, так или иначе охватывают территории ряда или всех стран-членов ГУАМ. Например, международный проект транспортного коридора Европа-Кавказ-Азия (ТРАСЕКА) имеет среди своих первоначальных подписантов двенадцать стран, включая Грузию, Украину, Азербайджан и Молдову. Государства-члены ГУАМ поддерживают партнерские отношения в рамках Трансъевропейской транспортной сети по части создания и развития общеевропейской сети железнодорожных линий и автомагистралей, внутренних водных путей, морских и авиасообщений.
На «внутреннем» уровне Азербайджан может взять на себя лидерство в ГУАМ, имея на текущем этапе соответствующий потенциал. Это не в последнюю очередь может быть связано с изменением собственно «иерархии потребностей» ГУАМ (как назвал бы это Абрахам Маслоу). Поскольку ГУАМ так и не сумел стать мощной политической платформой в области региональной безопасности, единственным выходом на текущем этапе для организации может стать смещение акцента на сферу экономического сотрудничества. Собственно Азербайджан на сегодня имеет достаточный потенциал, связанный с масштабными торгово-транспортными проектами – с прямым или опосредованным вовлечением остальных трех стран. На практике это продемонстрировало введение в эксплуатацию в 2017 году железной дороги Баку–Тбилиси–Карс (БТК) – транспортного коридора, соединяющего железнодорожные сети Азербайджана, Грузии и Турции, а также активное участие Баку в развитии Транскаспийского международного транспортного маршрута (ТМТМ), пролегающего через Китай, Казахстан, акваторию Каспийского моря, Азербайджан, Грузию в направлении Турции и стран Европы.
Вместе с этим, актуальным вопросом в повестке дня ГУАМ остается энергетическая безопасность в регионе. Здесь нельзя не отметить фактор реализации проекта Южного газотранспортного коридора, включающего Южнокавказский газопровод, турецкий Трансанатолийский газопровод и Трансадриатический газопровод в направлении Южной Европы.
Хотелось бы, чтобы 2020 год для ГУАМ стал годом экономического сотрудничества Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы. Определенно можно ожидать дальнейших шагов по созданию зоны свободной торговли и развитию транспортного коридора ГУАМ путем стимулирования отраслевого сотрудничества и содействия упрощению процедур таможенного контроля, развития транзитных маршрутов и увеличения грузооборота между государствами-членами.
Параллельно, согласно заявлению вице-премьер-министра Азербайджана Али Ахмедова в ходе недавней встречи глав правительств государств-членов ГУАМ в Киеве, в 2020 году азербайджанская сторона будет уделять внимание углублению политического диалога между четырьмя странами. Успех ГУАМ во многом будет зависеть от политической воли государств-членов. И председательство Азербайджана накладывает определенные обязательства именно на Баку – прежде всего, в определении и инициировании дальнейшей стратегии организации, базирующейся на запуске и имплементации конкретных проектов в интересах членов ГУАМ и ключевых региональных игроков.
В этом отношении позиция «активного нейтралитета» Азербайджана может стать определяющей и конструктивной. Особенно в условиях динамично меняющейся геополитической обстановки это может способствовать правильному позиционированию ГУАМ как самостоятельной единицы – как проекта не «дружбы за» или «дружбы против» кого-то. ГУАМ – не антироссийский и не прозападный проект, как бы по этому поводу не спекулировали в Кремле. К противодействию на разных уровнях организации не привыкать. Но в отношении ее перспектив нет места пессимизму: ГУАМ будет продолжать развитие эффективного и взаимовыгодного формата сотрудничества в Европе.
Нармина Мамишова, исследователь в сфере международных отношений и внешней политики, бакалавр международного права (Киевский институт международных отношений Национального Университета им. Т.Г.Шевченко), магистр по специальности «дипломатия и международные отношения» (Дипломатическая академия ADA, Баку)
