ВСТУП
З 2014 року Україна, розпочавши один із базових стратегічних проектів державотворення – реформу децентралізації, будує повноцінну систему місцевого самоврядування. Розв’язання проблем місцевого самоврядування дійсно стало одним із ключових викликів для нової української влади. П’ятий рік триває системний процес розвитку регіонів із реальним врахуванням в процесі об’єднання громад їхніх особливостей – історичних, природних, культурних, безпекових факторів тощо.
Вперше з моменту набуття незалежності реформа децентралізації в Україні має на меті докорінне переформатування державного функціонування, спрямоване на побудову нової ефективної системи місцевого самоврядування, що стане одним із базисів створення повноцінного громадянського суспільства. Ставка на появу справжнього – функціонального в усіх сферах суспільного життя – громадянського суспільства зумовлює найбільш про-європейський характер децентралізації по-українськи.
Децентралізаційні процеси в Україні тривають в суворих умовах збройної агресії з боку Росії, яка в комплексі з іншими інструментами «гібридної війни» не полишає планів щодо знищення молодої Української держави. Це, безумовно, накладає на Київ окрему відповідальність та зумовлює ряд обмежень впровадження реформи децентралізації задля недопущення центробіжних процесів у державі в умовах війни. Ця ж сама специфіка вимагає чіткої ідеології реформи та ревізії будь-якого децентралізаційного кроку на відповідність критерію посилення (не послаблення) позицій держави в секторі безпеки і оборони в умовах зовнішньої агресії.
Навіть за таких специфічних та важких стартових умов децентралізація в Україні продемонструвала конкретні історії успіху, які дають підстави вважати, що реалізація всіх запланованих етапів реформи забезпечить посилення «національної стійкості» (national resilience) – не в останню чергу через активне залучення у процеси громадянського суспільства (головними феноменами якого стали добровольчий та волонтерський рухи), яке було максимально втягнуте у процес протистояння агресорові.
Так, за даними Міністерства регіонального розвитку[1] на початок 2018 року, в Україні було створено 692 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), з яких в 51 ОТГ перші вибори відбулися 24 грудня 2017 року, а 27 ОТГ очікують призначення виборів від Центральної виборчої комісії. Загалом, по Україні вже об’єдналися 3247 місцевих рад – майже третина від загальної кількості сільських, селищних міських рад, які функціонували до початку процесу об’єднання. В об’єднаних громадах мешкає вже близько 6 млн жителів. Середня чисельність мешканців ОТГ – 8760 осіб.
Вказана динаміка свідчить, що у найближчій перспективі Україна перейде на децентралізовану систему державного управління за принципом «знизу-вверх», що гарантуватиме оптимальний розподіл як повноважень, так і відповідальності між центром та регіонами.
В цих умовах мають бути сформовані принципово нові для Української держави безпекові аспекти на базовому рівні громад та створення нової ефективної моделі контролю і нагляду за законністю дій нових органів місцевого самоврядування. Для країни в умовах протистояння гібридній агресії ззовні децентралізація у сфері безпеки має свої особливості. У дослідженні «Безпекові аспекти політичної децентралізації в Україні: бачення, реалії та можливі наслідки»[2] експерти Центру дослідження армії, конверсії та роззброєння вказують, що прийнятий Україною формат децентралізації закладає основи для ряду позитивних зрушень щодо посилення сектору безпеки держави. Насамперед, йдеться про створення муніципальних та громадських організацій, які б надавали допомогу державним установам у патріотичному вихованні населення (особливо молоді), у подоланні наслідків надзвичайних ситуацій, у питаннях цивільної оборони, навчанні населення базовим навичкам медичної допомоги, тощо. Саме ініціативи «знизу» мають стати ефективними у підвищенні захищеності населення від збройного нападу, від техногенних катастроф та природних лих, а також, що особливо важливо на сучасному історичному етапі, формувати сталі запобіжники сепаратистським проявам та впливам російської агентури щодо розхитування ситуації зсередини.
Ключова роль у посиленні безпекових аспектів децентралізації відводиться оновленим органам внутрішніх справ (ОВС), реформування яких було розпочато паралельно та в руслі реформи децентралізації. Так, окрім новоствореної Національної поліції до структури МВС на сьогодні, зокрема, входять:
– Державна прикордонна служба – центральний орган виконавчої влади в системі МВС, що реалізує державну політику у сфері комплексного управління державним кордоном;
– Державна міграційна служба – центральний орган виконавчої влади в системі МВС, що реалізує державну політику у сфері протидії нелегальній міграції;
– Національна гвардія – військове формування у системі МВС із функціями забезпечення правопорядку;
– Державна служба з надзвичайних ситуацій – центральний орган виконавчої влади в системі МВС, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту пожежної безпеки та захисту від надзвичайних ситуацій.
Шляхи реформування Національної Гвардії України та аспекти реформи децентралізації у сфері охорони державного кордону були розглянуті у відповідних дослідженнях ЦДАКР.
У цьому дослідженні експерти ЦДАКР за підтримки Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF) дослідили підходи до реалізації реформи децентралізації у сфері відповідальності Національної поліції та інших органів в структурі МВС щодо забезпечення безпеки життєдіяльності громадян крізь призму здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони в умовах протидії гібридній агресії з боку Російської Федерації.
ЧАСТИНА 1. ПРАВОВІ ОСОБЛИВОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ ПОЛІЦІЇ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ
Сучасні виклики і загрози, насамперед гібридні, зумовлені впливом комплексу соціально-демографічних, економічних, політичних, правових, психологічних і технологічних факторів, вимагають системного реагування, адекватної трансформації сектору національної безпеки, зокрема органів системи МВС.
Роль МВС полягає у створенні умов для розвитку безпечного середовища життєдіяльності як основи безпеки на території України, а також сучасної системи внутрішньої безпеки як фактора стримування збройної агресії Російської Федерації.
Докорінну реформу МВС в Україні було розпочато в 2014 році одразу після Революції Гідності із приходом до влади нових про-європейських політичних сил. Реформування МВС (у загальному процесі глибинних змін у правоохоронній системі держави як ключової вимоги суспільства) стартувало фактично одночасно з реформою місцевого самоврядування і територіальної організації влади на засадах децентралізації. На сьогодні саме оновлені органи з системи МВС – Національна Поліція та Державна Служба з надзвичайних ситуацій (ДСНС) – забезпечують процес децентралізації у сфері правопорядку та безпеки життєдіяльності громадян.
У реформуванні МВС України в період 2014-2018 рр. в контексті децентралізації слід виділити такі ключові процеси:
2014 р. – перша половина 2015 р. – період експериментів та впровадження пілотних проектів на базі регіональних управлінь МВС;
22 жовтня 2014 р. – ухвалення Кабінетом Міністрів України Стратегії розвитку органів внутрішніх справ України та Концепції першочергових заходів реформування системи Міністерства внутрішніх справ;
02 липня 2015 р. – прийняття Верховною Радою України Закону України «Про Національну поліцію»;
15 листопада 2017 р. – ухвалення Кабінетом Міністрів України нової Стратегії розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України до 2020 року.
Період експериментів та пілотних проектів характеризувався широким залученням до процесу реформ правозахисного експертного середовища та загалом сектору громадянського суспільства. У квітні 2014 року при МВС було створено Експертну раду з питань дотримання прав людини та реформування органів внутрішніх справ[3], що фактично стало офіційним початком нового етапу реформування МВС.
Від самого початку Експертна рада задекларувала і продемонструвала максимальну відкритість як для громадянських активістів, так і для офіційних осіб, які ввійшли до складу семи робочих груп. Додатково до участі в роботі були запрошені як спостерігачі експерти Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Центру Разумкова, Офісу координатора проектів ОБСЄ, представництва ЄС та Комісара з прав людини Ради Європи в Україні, Посольства США, Моніторингової місії ООН з прав людини в Україні. Практично одночасно сформувався ще один центр громадської активності з реформування міліції у Львові. Ще під час подій Євромайдану і тривалого процесу відбору кандидатів на посаду начальника міліції області була заснована Наглядова рада при Головному управлінні УМВС у Львівській області. На першому етапі вона об’єднувала щонайменше 50 активістів – представників 16 громадських організацій, дев’яти ЗМІ, викладачів університетів, пенсіонерів ОВС, приватних підприємців[4].
На той період саме Львівська область стала локомотивом із напрацювань нововведень та впровадження експериментальних ініціатив в процесі реформ органів внутрішніх справ. Так, у контексті взаємодії органів місцевої влади з міліцією велася активна робота з соціологічного опитування громадян стосовно необхідності створення та засад функціонування місцевої міліції, яке продемонструвало, в цілому, готовність львівської громади до формування в майбутньому муніципальних правоохоронних підрозділів. Також були проведені робочі наради з представниками органів місцевого самоврядування щодо правових засад утворення місцевої міліції, її штатної чисельності, матеріально-технічного, фінансового забезпечення. Окремо слід виділити ініціативи із запровадження моделі «community policing» (поліцейська діяльність, орієнтована на громаду[5]) у роботі з населенням, підвищення рівня прозорості та відповідальності в діяльності органів внутрішніх справ на місцевому рівні. Робочі групи розробили низку заходів із запровадження проблемно-орієнтованого підходу в діяльність територіальних підрозділів, зокрема – в патрульну службу і службу дільничних інспекторів міліції[6].
Показово, що вказані ініціативи львівських експертів стали однією із складових заснованої в листопаді 2014 року Національної громадської платформи, що отримала назву «Реформуємо МВС: прозорість та відповідальність»[7] (далі – Платформа). Ціллю роботи Платформи стало забезпечення сталого і прозорого процесу реформування органів внутрішніх справ (ОВС) на чолі з МВС України. Платформа об’єднала експертів неурядових організацій, європейських і міжнародних інституцій, науковців академічних установ, представників державних органів влади. Внутрішня структура Платформи складалася з таких робочих груп[8]:
– Громадська експертиза діяльності МВС, аналіз сучасного стану органів і підрозділів;
– Оптимізація структури органів внутрішніх справ, нормативне забезпечення процесу реформування;
– Співпраця з органами місцевого самоврядування (розробка алгоритмів взаємодії органів місцевої влади та ОВС);
– Нова система показників роботи;
– Реформа відомчої освіти;
– Робота з персоналом, зміни в процедурах кадрової роботи;
– Розвиток засад community policing, соціологічний вимір змін;
– Внутрішній контроль та протидія корупції, підвищення рівня прозорості та відповідальності»
– Інформаційна політика та PR.
Ініціативи Платформи почали виходити за межі Львівської області на національний рівень. Так, експертами Платформи у 2015 році спільно з МВС України було розроблено та імплементовано ряд пілотних проектів, із яких слід виділити такі:
– проведення у м. Хмельницький експерименту зі створення на базі підрозділів патрульної служби та ДАІ єдиної патрульної служби, яка виконуватиме завдання з охорони громадського порядку та запобігання правопорушенням у містах силами спеціальних нарядів (01.11.2014 – 28.02.2015)[9];
– упровадження нових форм і методів роботи в Самбірському МВ ГУМВС України у Львівській області (25.05.2015 – 25.07.2015)[10].
Метою проекту було визначено наближення міліціонерів до населення, співпраця з громадськістю, швидке реагування на звернення громадян та захист їх законних інтересів, підвищення професіоналізму правоохоронців, здобуття довіри людей до міліції. Експеримент було позитивно оцінено керівництвом МВС, його було продовжено та розширено на інші райони Львівської області, а згодом результати експерименту були імплементовані в інших регіонах України. Так, Наказом МВС від 24.07.2015 № 902 продовжено та розширено експеримент з упровадження нових форм і методів роботи[11]. Так, до експерименту були залучені ще чотири райвідділи ГУМВС України у Львівській області (Старосамбірський, Турківський, Мостиський, Жовківський). На базі Самбірського РВ під час проведення другого етапу відбулося вивчення доцільності побудови структури райвідділу за зонально-функціональним принципом. Крім того було розпочато втілення результатів Самбірського МВ у п’яти райвідділах України: Київської, Донецької, Луганської областей. Були надані консультації та необхідні документи для організації роботи. До роботи за пілотним проектом було залучено представників Консультативної місії Європейського Союзу. Зокрема, після проведення експерименту у Львівській області на підставі результатів впроваджено групи реагування патрульної поліції у Київській, Харківській та Львівській областях[12].
Окремо слід зазначити про створення нової Патрульної поліції МВС України в рамках реформи відомства. 19 січня 2015 року міністр внутрішніх справ Арсен Аваков оголосив про початок конкурсного відбору на заміщення вакантних посад інспекторів патрульної служби поліції у місті Київ. А 04 липня 2015 р. у центрі столиці прийняли присягу нові працівники, підготовлені для проходження служби у майбутній поліції. На кінець 2015 р. загальна кількість поліцейських складала 3580 осіб. У 5 областях проходили навчання 6320 осіб на посади в Національну поліцію, ще у 11 областях продовжувався конкурсний відбір кандидатів[13]. Процес супроводжувався широким залученням громадськості, у першу чергу неурядових правозахисних організацій, що виступали членами конкурсних комісій по відбору кандидатів на посади інспекторів поліції та у подальшому брали учать у навчанні обраних кандидатів.
В свою чергу, Експертна рада з питань дотримання прав людини та реформування ОВС при МВС України взяла активну участь в розробці концепції реформування міністерства.
В результаті 22 жовтня 2014 року були схвалені розроблені Міністерством внутрішніх справ Стратегія розвитку органів внутрішніх справ України та Концепція першочергових заходів реформування системи Міністерства внутрішніх справ[14]. (Передбачалося реалізувати у період 2014-2016 рр.).
Стратегія розвитку органів внутрішніх справ України[15] 2014 року (Далі – Стратегія) містила низку принципових положень в рамках загальної реформи децентралізації. Розвиток та реформування ОВС передбачалося здійснювати за рядом визначальних принципів, сформованих за результатами вивчення досвіду реформ та функціонування європейських поліцейських систем. Так, серед принципів реформування органів внутрішніх справ (як споріднених та універсальні категорії) у Стратегії містилися такі[16]:
– децентралізація;
– тісна співпраця з населенням та місцевими громадами.
В рамках реформи децентралізації передбачалося, що територіальні органи та підрозділи МВС матимуть право самостійно вирішувати питання планування поточної діяльності, кадрової політики та розподілу наданого бюджету з повною відповідальністю за прийняті рішення перед місцевою громадою та керівництвом МВС. Планування поточної діяльності територіальних підрозділів МВС здійснюватиметься на підставі рекомендацій, визначених апаратом Міністерства, з урахуванням особливостей ситуації в регіоні та потреб місцевих громад. Фінансування МВС з державного бюджету буде здійснюватися таким чином, що дозволить його територіальним органам та підрозділам використовувати ресурси, надані місцевими органами самоврядування. Процедура отримання додаткових надходжень до бюджету територіальних підрозділів передбачатиме механізм антикорупційного контролю, а інформація про додаткові надходження буде відкритою для громадськості.
Важливим моментом Стратегії стало положення, відповідно до якого частина функцій з підтримки правопорядку (патрулювання в громадських місцях, контролю за дотриманням правил торгівлі та паркування транспортних засобів тощо) буде передана місцевій (муніципальній) поліції, утвореній за рішенням місцевих органів самоврядування, яка буде утримуватися за їх рахунок. Контроль за діяльністю місцевої (муніципальної) поліції будуть здійснювати служба Національної поліції та місцеві органи самоврядування. Утворення місцевої (муніципальної) поліції буде здійснюватися поступово, з урахуванням особливостей кожного регіону, що передбачатиме можливість запровадження декількох альтернативних моделей[17].
Базовими цілями реформування ОВС відповідно до Стратегії стали підвищення самостійності територіальних органів та підрозділів МВС, а також підвищення ролі місцевих органів влади в їхній діяльності. В цьому сенсі, згідно із сучасною теорією управління децентралізація у Стратегії розглядається як один з основних управлінських механізмів підвищення ефективності діяльності органів державної влади так само, як і засіб захисту інтересів громадян від свавілля держави. Цей принцип вимагає саме управлінських, а не структурних змін, оскільки результатом його втілення має стати децентралізація прийняття рішень, відповідальність та розподіл ресурсів, які є необхідними для ефективного та оперативного реагування поліції на місцевому рівні. Іншими словами, навіть якщо у децентралізованій системі структура організації залишається формально централізованою, працівники поліції отримують широкі права стосовно прийняття та реалізації рішень, що відображають місцеві умови та їх професійну думку. Реалізація принципу децентралізації традиційно вбачається у започаткуванні в національних системах правоохоронних органів підрозділів муніципальної поліції[18].
У контексті тісної співпраці з населенням та місцевими громадами як основного принципу реформування ОВС відповідно до Стратегії було визнано неможливим виконання завдань із забезпечення правопорядку без активної допомоги з боку населення. Тому основним пріоритетом у роботі МВС визначено встановлення виключно партнерських засад взаємодії з громадами в межах загальновизнаної у світі моделі «community policing» (поліцейська діяльність, орієнтована на громаду[19]).
Принцип децентралізації відповідно до Стратегії мав забезпечити досягнення таких базових цілей в процесі реформування ОВС:
– створення сервісної моделі діяльності, орієнтованої на розв’язання проблем населення;
– запровадження засад моделі «community policing»[20] у сфері забезпечення громадського порядку.
Стратегія розвитку ОВС України загалом отримала позитивні відгуки європейських експертів, що зокрема дало змогу не лише розраховувати на фахову підтримку з боку міжнародних інституцій[21].
В ході реалізації Стратегії 02 липня 2015 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про Національну поліцію», який набрав чинності з 07 листопада 2015 року з певними винятками (у Києві – з дня опублікування, а для Львова та Одеси – з 20 серпня 2015 року)[22]. У контексті реформи децентралізації виділимо такі його положення:
У Статті 5[23] Закону зазначається, що поліція у процесі своєї діяльності взаємодіє з органами правопорядку та іншими органами державної влади, а також органами місцевого самоврядування відповідно до закону та інших нормативно-правових актів.
В свою чергу Стаття 11[24] Закону визначає формат взаємодії з населенням на засадах партнерства, а саме:
– Діяльність поліції здійснюється в тісній співпраці та взаємодії з населенням, територіальними громадами та громадськими об’єднаннями на засадах партнерства і спрямована на задоволення їхніх потреб;
– З метою визначення причин та/або умов учинення правопорушень планування службової діяльності органів і підрозділів поліції здійснюється з урахуванням специфіки регіону та проблем територіальних громад;
– Рівень довіри населення до поліції є основним критерієм оцінки ефективності діяльності органів і підрозділів поліції;
– Оцінка рівня довіри населення до поліції проводиться незалежними соціологічними службами.
Взаємодія між керівниками територіальних органів поліції та представниками органів місцевого самоврядування визначається Статтею 88[25] Закону і передбачає, що:
– Керівники територіальних органів поліції повинні не менше одного разу на два місяці проводити відкриті зустрічі з представниками органів місцевого самоврядування на рівнях областей, районів, міст та сіл з метою налагодження ефективної співпраці між поліцією та органами місцевого самоврядування і населенням. На таких зустрічах обговорюється діяльність поліції, визначаються поточні проблеми та обираються найефективніші способи їх вирішення;
– Керівники територіальних органів поліції з метою підвищення авторитету та довіри населення до поліції систематично інформують громадськість про стан правопорядку, заходи, які вживаються щодо попередження правопорушень.
Зазначимо, що станом на листопад 2017 року Стратегію[26], зокрема, щодо першочергових заходів реформування системи МВС було реалізовано частково. Зокрема, одним з головних її завдань було підвищення ролі інститутів громадянського суспільства та органів місцевого самоврядування в забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, а також налагодження ефективної співпраці з населенням та місцевими громадами.
З одного боку, МВС було реформовано в єдиний головний орган у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування державної політики у сферах: забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; підтримання публічної безпеки і порядку; забезпечення безпеки дорожнього руху; захисту державного кордону та охорони суверенних прав України; організації цивільного захисту, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і ліквідації їх наслідків; міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб. МВС як єдиний головний орган став забезпечувати спрямування і координацію Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ діяльності Національної поліції, ДСНС, Адміністрації Держприкордонслужби, ДМС, Національної гвардії для реалізації державної політику у відповідних сферах.
В той же час ряд першочергових заходів з реформування системи МВС, зокрема у контексті децентралізації виконані не були через низку взаємопов’язаних факторів, а саме:
– неврегульованість питання законодавчого розподілу прав і відповідальності між муніципальною та національною міліцією (поліцією);
– незавершеність процесу формування територіальних громад в ході реалізації реформи децентралізації, зокрема, неповнота законодавчого закріплення повноважень новостворених територіальних громад;
– невизначеність функцій та повноважень майбутніх правоохоронних органів на національному та особливо на місцевому рівні в ході реформи децентралізації.
Комплекс невирішених питань призвів до розробки та прийняття Урядом у листопаді 2017 року нової Стратегії розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України до 2020 року (далі – Стратегія-2020)[27]. Метою прийнятого акта є подальша розбудова стійкої і функціональної системи Міністерства внутрішніх справ України, зміцнення безпеки державного кордону, громадської безпеки і порядку в державі, забезпечення формування та ефективної реалізації державної політики у сфері внутрішніх справ[28].
Цілями Стратегії-2020[29] є створення безпечного середовища розвитку вільного суспільства, забезпечення високої ефективності діяльності органів системи МВС, зміцнення суспільної довіри до неї з урахуванням визначальної ролі громадянина у розбудові України як безпечної європейської держави. Зокрема, одним із підходів, що забезпечуватимуть реалізацію цілей Стратегії-2020, є залучення суспільства до процесу створення безпечного середовища, яке передбачає:
– тісну співпрацю з територіальними громадами і суспільством у цілому;
– створення механізмів партнерства з інститутами громадянського суспільства;
– нетерпимість до корупції.
Серед пріоритетів[30] розвитку органів системи МВС на період до 2020 року як невід’ємної частини сектору національної безпеки у контексті реформи децентралізації слід виділити:
– створення безпечного середовища;
– ефективне врядування, прозорість і підзвітність;
Створення безпечного середовища життєдіяльності людей забезпечується шляхом провадження орієнтованої на потреби населення діяльності органів системи МВС, її швидким і компетентним реагуванням на надзвичайні ситуації і події, що загрожують особистій чи публічній безпеці, вжиття запобіжних заходів та активної участі населення у забезпеченні публічної безпеки і порядку. Досягнення очікуваного результату потребує подолання викликів в процесі реформи децентралізації, зокрема:
– несвоєчасне реагування на надзвичайні ситуації внаслідок обмежених спроможностей сил цивільного захисту, їх значної віддаленості від місць виникнення таких ситуацій;
– відсутність належних навичок забезпечення особистої безпеки і недостатній рівень розуміння населенням своєї активної ролі в забезпеченні публічної безпеки.
Подолання вказаних викликів планується здійснювати такими шляхами[31]:
– створення механізмів залучення територіальних громад до виконання завдань органами системи МВС;
– посилення взаємодії органів системи МВС з органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, спільна підготовка програм профілактики правопорушень і програм забезпечення публічної безпеки;
– розвиток інститутів дільничних офіцерів поліції та патрульної поліції як першої ланки співпраці з населенням;
– підвищення спроможностей сил цивільного захисту щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідації їх наслідків, у тому числі в особливий період;
– підвищення рівня обізнаності і розвиток навичок населення, пов’язаних з належним реагуванням у надзвичайних ситуаціях і забезпеченням особистої безпеки;
Реалізацію пріоритету ефективного врядування, прозорості та підзвітності планується здійснити, зокрема, через запровадження дієвих механізмів демократичного цивільного контролю і співпраці з громадськістю[32]. Саме відсутність системного підходу до налагодження комунікації із суспільством розглядається як ключова перепона для досягнення очікуваного результату.
Її подолання планується здійснювати такими шляхами[33]:
– децентралізація повноважень та розподіл відповідальності в організаційній структурі органів системи МВС, формування умов для ефективного прийняття рішень, ініціативності і мотивації працівників органів системи МВС;
– розширення практики публічної звітності органів системи МВС на державному і місцевому рівнях.
Важливо, що оцінювання результатів реалізації Стратегії-2020 планується здійснювати відповідно до провідних міжнародних практик. Зокрема, оцінювання здійснюватиметься на підставі застосування індикаторів високого рівня, які свідчать про розвиток системи МВС у цілому. Набір індикаторів визначатиметься на основі міжнародних стандартів та кращого досвіду. Обрані індикатори використовуватимуться для оцінки ступеня захищеності та свободи в суспільстві, участі населення у забезпеченні безпеки, якості та швидкості реагування органів системи МВС на наявні виклики.
Звершуючи Частину 1 щодо правових особливостей функціонування Національної поліції в умовах децентралізації зауважимо, що залучення громадських організацій до забезпечення правопорядку передбачене ще з 2000 року – з моменту прийняття Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»[34]. Однак лише після Революції Гідності та старту комплексної реформи децентралізації положення цього Закону (після внесення відповідних змін у період 2014-2015 рр.) отримали перспективу практичної реалізації.
Отже, цей Закон дає можливість звичайним громадянам брати участь в охороні громадського порядку. Однак справжньої актуальності він набув лише під час Революції Гідності наприкінці 2013 – початку 2014 рр. Мешканці Києва та інших українських міст були змушені самостійно вирішувати проблему масового розгулу криміналу, зокрема, озброєних провокаторів та мародерів, що чинили розбої та вбивства. Потреба об’єднання звичайних громадян для подолання цих викликів і забезпечення громадського порядку виникла в умовах паралічу системи органів внутрішніх справ.
Так, звичайні громадяни тоді продемонстрували неабиякий потенціал об’єднання в протидії вуличній злочинності. В той же час, період становлення України як молодої держави в умовах гібридної агресії з боку Росії продемонстрував, що інституціональна невирішеність питання форматів залучення громадського сектору до забезпечення правопорядку у співпраці та під контролем Національної поліції в умовах децентралізації може нести ряд вагомих викликів для держави. На даному аспекті ми зупинимось нижче. Зараз же зазначимо, що громадяни України мають право створювати в установленому цим Законом порядку громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, Державній прикордонній службі України та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також у рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин[35].
Громадські формування з охорони громадського порядку і
державного кордону можуть бути створені на засадах громадської
самодіяльності як зведені загони громадських формувань,
спеціалізовані загони (групи) сприяння Національній поліції[36].
Громадські формування з охорони громадського порядку створюються і діють у взаємодії з правоохоронними органами, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, додержуючись принципів гуманізму, законності, гласності, добровільності, додержання прав та свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, рівноправності членів цих формувань. Координацію діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку здійснюють місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. Повсякденна (оперативна) діяльність таких формувань організовується, спрямовується і контролюється відповідними органами Національної поліції[37].
У статті 9 Закону «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» визначається, що основними завданнями громадських формувань в сфері охорони громадського порядку є такі:
– надання допомоги органам Національної поліції у забезпеченні громадського порядку і громадської безпеки, запобіганні
адміністративним проступкам і злочинам;
– інформування органів Національної поліції про вчинені або ті,
що готуються, злочини, місця концентрації злочинних угруповань;
– сприяння органам Національної поліції у виявленні і розкритті
злочинів, розшуку осіб, які їх вчинили, захисті інтересів держави, підприємств, установ, організацій, громадян від злочинних посягань; участь у забезпеченні безпеки дорожнього руху та боротьбі з дитячою бездоглядністю і правопорушеннями неповнолітніх.
Таким чином, реформування Національної поліції (інших ОВС тощо), в рамках децентралізації є ключовим компонентом комплексного підходу до формування сектору безпеки, що має забезпечити посилення безпекових аспектів на рівні нових органів місцевого самоврядування (ОМС).
ЧАСТИНА 2. ПОТОЧНИЙ СТАН РЕФОРМИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ У СФЕРІ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ НАЦІОНАЛЬНОЇ ПОЛІЦІЇ
2.1 Муніципальна варта
Роль оновленої Національної поліції в реформі децентралізації полягає, передусім, у посиленні сектору безпеки на рівні новостворених ОМС. Йдеться про активну участь у створенні Центрів безпеки громадян у громадах, імплементації на практиці концепції муніципальної варти як органу місцевої влади для забезпечення громадського порядку у громаді та посилення системи територіальної оборони[38]. Паралельно відбувається передача системи цивільного захисту у підпорядкування місцевих громад, де куратором процесу виступає ДСНС.
Законодавчою основою для реалізації даних проектів сьогодні виступають Проект Закону «Про муніципальну варту» (від 25.05.2015 р., прийнятий Верховною Радою за основу) та «Стратегія реформування системи Державної служби України з надзвичайних ситуацій» (чинна від 27 липня 2017 р.).
Закон «Про муніципальну варту»[39] передбачає появу органу в системі місцевого самоврядування для забезпечення охорони громадського порядку, законності, прав, свобод і законних інтересів громадян. Передбачається, що МВ діятиме в обласних центрах, на території ОТГ (районів після завершення адміністративної реформи). У формуванні структури муніципальної варти (МВ) ключову роль відіграватиме місцева рада, яка затверджуватиме її чисельність, а начальник МВ призначатиметься головою виконкому громади. Відповідно до законопроекту, підрозділи МВ не будуть структурним підрозділом Національної поліції.
Щодо основних завдань МВ, то окрім охорони громадського порядку вона підсилюватиме (дублюватиме) функції Національної поліції з акцентом на специфіку ОТГ. Йдеться про патрулювання територій, профілактику правопорушень, сприяння силовому блоку державної влади, охорону комунального майна, силове сприяння виконанню рішень органів місцевого самоврядування, надання правової допомоги громадянам тощо. Принципово, що в рамках взаємодії із Національною поліцією, муніципальною вартою проводитиметься спільна охорона громадського порядку, спільне патрулювання, обмін інформацією, спільне навчання кадрів, використання загальнодержавних інформаційних реєстрів. Принциповим моментом є те, що законопроектом передбачена підконтрольність МВ територіальному органу внутрішніх справ України (за наявності контролю та підзвітності територіальній громаді).
Підрозділи муніципальної варти мають формуватися у відповідності до загального процесу реформування ОВС з метою створення ефективної системи захисту населення на місцевому рівні в умовах децентралізації. Так, МВ має сприяти ефективній роботі нової служби дільничних офіцерів Національної поліції (стати для неї кадровим базисом тощо), а також загонів КОРД (загонів спецпризначення поліції для боротьби з тероризмом, бандформуваннями, проведення силових поліцейських операцій). Приміром, на сьогодні в ряді областей вже діє нова – «кущова» – організація роботи поліції і груп швидкого реагування, а поява об’єднань МВ має надати нову якість системі обслуговування населення в сільській місцевості.
Керуючись вказаними принципами, у січні 2016 року Мінрегіон[40] звернулося до Національної поліції України з пропозицією розглянути під час формування своєї системи можливість утворення представництв дільничних поліцейських у об’єднаних територіальних громадах[41].
Створення вищезазначених представництв відбувається у контексті проекту Закону України «Про муніципальну варту». У системі Національної поліції з’явилися такі поняття як поліцейська станція. Йдеться про службове приміщення, що надається дільничному офіцеру поліції (ДОП) для виконання покладених на нього завдань із забезпечення правопорядку в межах поліцейської дільниці[42].
Пілотний проект щодо створення спеціальних поліцейських станцій стартував 3 березня 2016 року у Бучацькому районі Тернопільської області. У центрі об’єднаної громади – селищі Золотий Потік – спільними зусиллями поліцейських та представників органів місцевого самоврядування розпочала роботу перша поліцейська станція[43].
Згодом вперше в історії новоствореної Національної поліції громада сама собі обрала кандидата на посаду дільничного офіцера поліції і направила його на конкурс[44]. Ярослав Сівак повністю виправдав сподівання односельчан – пройшов усі випробування, навчання і повернувся до рідного села вже як дільничний Наркевицької ОТГ, що у Хмельницькій області.
Подібні проекти реалізуються в процесі створення нових ОТГ, однак вони поки не стали системою.
Невирішеність на законодавчому рівні питання щодо муніципальної варти, відсутність єдиного бачення у керівництва МВС і Парламенту щодо формату забезпечення правопорядку на рівні ОМС (системи співпраці, координації та контролю) несе ряд вагомих викликів для держави. Йдеться про політизацію процесу залучення громадян (громадських організацій та ініціатив) до забезпечення правопорядку, дискредитацію реформи Національної поліції та загалом системи МВС.
2.2 «Національні дружини» як прецедент
28 січня 2018 року у центрі Києва відбулася демонстративна акція руху «Національні дружини», яка викликала занепокоєння в українському суспільстві і за кордоном. Акція виглядала як офіційна презентація нової організації з метою максимально привернути до себе увагу. Близько 600 молодих людей (частина з них із закритими обличчями) в однаковій формі сіро-синього фарбування з нашивками «Національні дружини» пройшли центральною вулицею міста. Не було ніяких гасел або атрибутики будь-якої політичної партії. В кінці акції її учасники зачитали присягу на вірність українській нації. Багато хто сприйняв це як акт залякування суспільства, а також чіткий сигнал владі.
У випадку з «Національними дружинами» ми маємо справу з прикладом найбільш системного і організованого залучення ветеранів добровольчого руху (в даному випадку мова йде, перш за все, про бійців полку «Азов», який структурно входить до складу Національної Гвардії України) в конкретний політичний проект. При цьому, виходячи з молодості переважної більшості членів «Національних дружин», в «Азові» створена система зворотного зв’язку, коли на базі нової організації проходить підготовку мобілізаційний резерв для бойового підрозділу.
«Особовий склад організації – колишні учасники бойових дій, патріотична молодь і небайдужі громадяни, що поділяють наше прагнення покращити ситуацію з безпекою в державі», – повідомляє офіційний сайт «Національних дружин»[45]. Там само йдеться про те, що причинами виникнення організації стали – небезпека на вулицях, загроза повномасштабного вторгнення, соціальна депресія, загроза рейдерства, а «Національні дружини» займаються охороною громадського порядку, обороною України, захистом малого і середнього бізнесу і пропагують здоровий спосіб життя.
За словами представника партії «Національний корпус» Романа Чернишова, громадська організація «Національні дружини» була заснована на початку 2017 року. До її складу входять близько 1000 чоловік, організація має представництва в 13 областях і фактично є відгалуженням партії «Національний корпус» Андрія Білецького[46].
Командиром «Національних дружин» згідно з офіційним сайтом організації є Ігор Михайленко (позивний – «Черкас»), ветеран полку «Азов». Він має давні дружні зв’язки з Андрієм Білецьким. Засновниками юридичної особи громадської організації (ГО) «Національні дружини», зареєстрованої в Києві, є три ветерана полку «Азов»: Ігор Кашка, Артем Климин і Максим Климко. Керівником записаний також ветеран «Азова» – Ігор Бобер. За його словами, в Києві «Національні дружини» поки мають статус громадської організації, проте в інших містах, наприклад, Луцьку та Черкасах – вони мають статус «громадських формувань з охорони громадського порядку» (за станом на 1 лютого 2018 г.)[47], чия діяльність згідно із законодавством має здійснюватися під контролем місцевих органів МВС.
Таким чином, «Національні дружини» є розвитком політичного проекту Андрія Білецького «Національний корпус». Появі «Національних дружин» передували такі етапи трансформації політичного крила «Азова»:
– 2015 р. – поява і розвиток суспільно-політичного руху «Громадянський корпус «Азов»;
– 2016 р. – трансформація руху «Громадянський корпус «Азов» в політичну партію «Національний корпус»;
– березень 2017 р. – підписання «Національного Маніфесту» про об’єднання зусиль з іншими націоналістичними партіями по досягненню політичних цілей (документ також підписали ВО «Свобода», «Правий сектор», «Конгрес українських націоналістів», «Організація українських націоналістів» і організація «С14»[48]);
– кінець 2017 р. – відгалуження руху «Національні дружини» від «Національного корпусу».
Незважаючи на свою молодість, «Національні дружини» встигли відзначитися в кінці 2017 – початку 2018 р. в ряді інцидентів і конфліктів з поліцією. Наприклад, представники «Національних дружин» прийшли на засідання міської ради м. Черкаси та, по суті, змусили прийняти місцевий бюджет на 2018 рік. Деякі з депутатів відмовлялися голосувати, але активісти в камуфляжі і чорних масках попередили, що нікого не випустять, поки фінансовий документ не буде прийнятий. З’ясувалося, що активісти «Національних дружин» очікувано користуються підтримкою місцевого осередку партії «Національний корпус», а також координаційної ради учасників АТО (Антитерористичної операції) Черкаської області
