Підписання Дональдом Трампом санкційного закону, в Києві сприйняли з ентузіазмом. Домінував погляд про безпрецедентний тиск на Москву, який скоро дотисне Кремль у питанні агресії на Україну. Насправді документ створює лише шанс для схожого прориву, а битва за наслідки санкцій щодо РФ лише входить у більш активну стадію, в якій дипломатичні та інформаційні зусилля виходять на перший план. І ось чому.
Вибіркові санкції
Дотеперішня санкційна практика дозволяє виділити, як мінімум, чотири неформальні категорії випадків застосування санкцій:
- застосування санкцій попри юридичну можливість їх обходу – напр., зрив контракту щодо вертольотоносців «Містраль»;
- чітке застосування згідно до встановлених правил – замороження видобувних робіт Exхon Mobil в РФ та штраф, накладений на цю компанію Міністерством фінансів США;
- обхід санкцій з використанням юридичних нюансів – поставки в Росію бронемашин Iveco з Італії;
- відверте порушення санкцій – казус Siemens чи поставки безпілотних надводних та підводних апаратів військового призначення французькою ECA Group.
Перерахований список прикладів не є вичерпним, але його достатньо, щоб виокремити декілька рис санкційної практики Заходу щодо РФ. Рестрикції застосовуються вибірково та довільно, в залежності від поточних інтересів зацікавлених країн. У випадку з європейськими механізмами застосування санкцій, ключовою проблемою виглядає брак контролюючого органу ЄС, який би слідкував за дотриманням рестрикцій.
Санкції є болісними для російських планів розвитку та експансії на відповідних ринках, але майже не впливають на стабільне функціонування режиму.
Вибір тієї чи іншої моделі санкційної практики залежить в т.ч. від суспільного та міжнародного тиску або іншими словами від інформаційного клімату довкола даного випадку. Для Києва, це чи не єдиний серйозний шанс впливати на хід санкцій.
Скільки нового в «нових» санкціях?
Наскільки поміняється картина з прийняттям нового санкційного закону в США? Для цього слід виокремити основні факти. По суті, можна говорити про класифікацію американських санкцій на умовні чотири групи:
- «Підтверджені старі» – підтверджується чинність всіх американських санкцій, які було прийнято Вашингтоном раніше (індивідуальні та секторні). Вони є обов’язковими до виконання, але у випадках з санкціями «низького значення» для зовнішньої політики США, президент може це робити самостійно. Причому не розшифровується термін «низьке значення». Важливим зрушенням при цьому є обмеження повноважень президента в самостійному (без згоди обох палат парламенту) знесенні або полегшенні санкцій. Фактично, це зняло ризик пом’якшення санкцій проти РФ.
- «Посилені старі» (додані до першої групи). До списку санкційних секторів (фінансовий, енергетичний, оборонний) додаються металургійний та видобувний. Скорочується термін кредитування російських фірм фінансового та енергетичного секторів. Крім того, розширено заборону на участь в нафтовидобувних проектах з російськими компаніями не лише на території РФ, але також поза її межами. Обов’язкові до виконання (окрім випадків «низького значення»).
- «Нові» (умовні) – спрямовані проти цілої низки суб’єктів/явищ, напр., проти явищ корупції в РФ, проти суб’єктів, які порушують санкційний режим та права людини на території РФ, теренах нею окупованих або під її фактичним контролем, суб’єктів, що підтримують режим Асада (фінансово, технологічно чи зброєю), проти нафтових проектів РФ особливого значення. Хоча закон зобов’язує президента до негайного застосування перерахованих санкцій у випадку виникнення відповідних обставин, то одночасно дає йому право відступити від цього обов’язку – достатньо надіслати письмове обґрунтування Конгресу щодо потенційної шкоди інтересам США. Тому, ця група санкцій насправді умовна і де факто можлива до застосування у виняткових ситуаціях – в першу чергу, за сприятливих міжнародних та інформаційних обставин.
- «Трубопровідні» (опціональні) – санкції щодо суб’єктів, які беруть участь в реалізації російських експортних трубопроводів (як перерахований в документі Nord Stream – 2). Можуть бути застосовані опціонально (немає обов’язкового механізму до виконання) та після консультацій з союзниками. Фактично, ці умови значно зменшують ймовірність їхнього застосування. Водночас сама можливість введення рестрикцій щодо учасників проекту, значно збільшила шанси на додаткове його запізнення. Для Києва, це вкрай важливо в контексті неминучих переговорів з Газпромом щодо нового транзитного контракту після 2019 року.
Які риси нового санкційного ландшафту варто виділити? По-перше, чіткість сигналу всьому світу, що санкції проти РФ прийнято на довго. Очевидним наслідком цього буде поглиблення довгострокової ізоляції РФ, в першу чергу економічної. Це удар для потенційних інвесторів чи планів щодо масштабних бізнес-проектів спільно з суб’єктами з Росії. Ризики, а разом з ними кошти для схожих проектів зросли значною мірою.
По-друге, цілий ряд опціональних санкцій, які можуть бути для Росії серйозним ударом, безсумнівно розширює репертуар міжнародного тиску на Кремль. Вже сам ризик їх застосування може бути запобіжником для продовження агресивного курсу Москви. Проте немає сумнівів, що російське керівництво буде і надалі перевіряти рішучість Заходу та розраховувати на поглиблення його розбіжностей.
По-третє, для Києва ключовим залишається факт «умовності» або «опціональності» великої кількості санкцій. Це означає, що навіть після прийняття нового санкційного закону США, тема санкцій продовжує рухатися в парадигмі боротьби за обсяг їх використання. Одним із реальних, а не декларативних пріоритетів української дипломатії мають стати зусилля щодо максимального розширення цього обсягу.
По-четверте, рішучість Заходу в практичному застосуванні санкцій буде залежати від поточного інформаційного клімату навколо конкретних казусів. Це додатково робить вкрай важливим посилення інформаційних та дипломатичних зусиль України щодо створення відповідних передумов. Іншими словами, Києву слід нарешті перейти до активніших інформаційних дій на міжнародній арені.
В які інформаційні дзвони бити?
Виходячи з цього, інформаційні, атакувальні дії Києва на міжнародній арені повинні бути зосереджені довкола таких явищ:
Казус турбін Siemens. Один із ключових випадків, який має величезне, проміжне значення для подальшого розвитку міжнародного клімату навколо санкцій щодо РФ. Не будемо вкотре описувати історію, а зосередимо увагу на оцінці деяких трендів. Як мінімум чотири аспекти вимагають від Києва зусиль щодо закріплення на міжнародній арені фактів пов’язаних з цим скандалом. По-перше, це вийнятково зухвале порушення санкцій Росією та Siemens попри більше чим двохрічну історію попереджувальних сигналів з боку українських експертних середовищ та ЗМІ. Справа дуже схожа на перевірку Кремлем та німецькою компанією рішучості Заходу в практичному застосуванні санкцій. В першу чергу йдеться про реакцію офіційного Берліну, а вслід за ним Вашингтону.
По-друге, Siemens на разі створює радше «видимість обурення» (активне висловлювання «занепокоєння» в ЗМІ та перераховування фінансових втрат) доставкою турбін на Крим чим чинить реальний тиск на Москву. Також німці імітують судову баталію – подали навіть позов у Московському арбітражному суді, який попередньо прогнозовано не задовольнив їхніх вимог. Скоріш за все, видимість обурення триватиме ще деякий час, доки не вщухне скандал. І це при тому, що німецька фірма має неабиякі інструменти тиску на Росію – обслуговування та сервісні послуги турбін та іншої апаратури Siemens, яку використовують в РФ, все одно здійснюють німці. Відсутність сервісу могла б призвести до збоїв у функціонуванні об’єктів, на яких устаткування встановлене. Врешті, логічним кроком Siemens мало би бути скасування ліцензій росіянам, яку було надано на 20 років ще у 2007 році. Проте рішучості німців не спостерігаємо.
По-третє, є симптоми, що в’яла реакція Siemens має комерційне і не менш скандальне пояснення. Російські експерти заговорили про можливість виконання Siemens крупних замовлень в рамках будови Nord Stream–2. Мова йде про поставки агрегатів до компресорних станцій. Про такі ризики потрібно заявляти вголос вже зараз на міжнародній арені. По-четверте, в окупованому Криму, РФ паралельно реалізує кілька проектів з забезпечення півострова електроенергією: будова двох ТЕС з турбінами Siemens, розбудовує потужність існуючих ТЕЦів, а раніше завершила будівництво т.зв. енергетичного мосту Кубань-Крим. Всі вони даватимуть потужність, яка майже вдвічі перевищує сьогоднішні потреби. Найімовірніше, це означає, що РФ і надалі планує мілітаризувати Крим, а «німецькі турбіни забезпечуватимуть електроенергією для ЧФ РФ». Це міцний аргумент в інформаційних баталіях.
Комплекс питань пов’язаних з проектом Nord Stream–2. Спектр інформаційної активності в цьому випадку також досить широкий. По-перше, це гра „OPAL-case”, який свідчить про явне використання юридичних прогалин в законодавстві ЄС для знищення однієї з перешкод для реалізації НС–2. Причому всім відомо про політичне та геополітичне, а не економічне забарвлення проекту, а також те, що Газпром формально підлягає під санкції.
Другим елементом є т.зв. фактор Шредера. Кар’єра колишнього канцлера чітко показує, що з європейськими цінностями не все гаразд. Директор Центру глобалістики Стратегія ХХІ – Михайло Гончар говорить про те, що «вони закінчуються там, де починаються гроші Газпрому» (а останнім часом ще й Роснефті). Це сильний аргумент для інформаційного протистояння проекту на міжнародній арені. Україна досі дуже обережно використовує цей чинник не враховуючи всі загрози з цим пов’язані. Шредер перетворюється не лише в символ російсько-німецького союзу понад головами Центральної та Східної Європи. Доступ до перших осіб в РФ дозволяє йому ефективно відстоювати інтереси німецьких бізнес середовищ в Росії. Це свого роду важлива ланка зближення Берліна та Москви.
Третій момент – хід антимонопольного розслідування ЄК щодо діяльності Газпрому в Центральній Європі. На даний час російський монополіст фактично визнав порушення, але намагається диктувати ЄК умови щодо подальших кроків. І останнє – переговори щодо майбутнього статусу газопроводу та поширення на нього всіх правил т.зв. ІІІ енергетичного пакету. Тим більше, що перші спроби надати ЄК мандат на відповідні переговори з Газпромом, в ЄС поки що провалено.
Співпраця країн ЄС з РФ у військовій сфері. На жаль, прикладів дуже багато, з них – багато є зухвалих з точки зору явності порушення санкцій. Поставки до РФ бронемашин італійської Iveco та безпілотних надводних та підводних апаратів військового призначення французької ECA Group чи ремонт угорських вертольотів у Росії – це лише окремі казуси. Фактично Україна піднімає цю тему лише зусиллями окремих НУО при майже повній пасивності офіційного Києва. Світова спільнота повинна мати можливість дізнатися про названі та інші порушення санкцій у цьому особливому секторі. Так само, як про протилежні приклади – як гучна справа «Міcтралів». Її варто ставити в приклад іншим країнам.
Проект Baltic LNG. На початку серпня Газпром та британсько-голландський Shell підписали меморандум про проведення ТЕО будови на російському узбережжі Балтії газового терміналу. На фоні «старих» і «нових» санкцій США, це виглядає, як прямий виклик американській політиці. Не скористатися цим Києву буде величезною помилкою. Необхідно також координувати свої дії в цьому напрямку з країнами, які ще більше зацікавлені в провалі проекту – Польщею, Литвою, Латвією та Естонією.
«Двигунно-ракетний» скандал. Абсурдність звинувачень України парадоксально створює передумови до атакувальних дій Києва на інформаційному полі. Це дозволить остаточно змити з себе звинувачення, а також спрямувати увагу міжнародної спільноти на більш вірогідних постачальників технології в Північну Корею – Росію та Китай. Доказати це буде дуже складно, але сам факт перенесення дискурсу на інші рейки має бути цілю мінімум. Україна мусить продемонструвати відкритість до будь-яких міжнародних контролерів чи слідчих органів. Більше того, варто сприяти активізації таких місій.
Порушення прав людини на окупованих територіях та в РФ. Окупаційна влада РФ регулярно поповнює базу все нових порушень прав людини, причому чинить це в показовий спосіб, що теоретично мало би викликати хвилю обурення світової спільноти. На жаль, спостерігається протилежна тенденція – певного роду звикання до таких практик. Окрім морального обов’язку, ці факти можна використати в інформаційному плані. Потрібно займатися максимально чіткою документацією методів роботи силових органів РФ та їх оприлюдненням на міжнародній арені. В ідеалі тісно співпрацюючи з зацікавленими особами в західних державах (конгресмени, євродепутати).
Нарешті, чи не вирішальною вимогою до офіційного Києва є започаткування системної роботи задля імплементації перерахованих та інших ідей в інформаційному полі. Наприклад, зараз інформаційною протидією енергетичним викликам на зовнішній арені, регулярно займається, по суті, фактично тільки Нафтогаз, поодинокі депутати та експерти. А профільне міністерство, КМУ чи Банкова обмежуються вимушеними обставинами та медійним резонансом заявами. Те саме стосується інших сфер. Зараз складається враження, що державний апарат веде інформаційну політику на зовні в режимі ad hoc, переважно коли треба «гасити пожежі». Це неприпустимо. Необхідним є робота на випередження та активність атакувального характеру – регулярна поява в західних ЗМІ «українського голосу» та постійна співпраця з західними медіа, організація в ключових столицях ЄС конференцій та семінарів на перераховану тематику. Все це варто робити координуючи свої зусилля з союзницькими середовищами (навіть, якщо тільки тактичними) в західних державах. Важливим напрямком повинно бути системне налагоджування зв’язків з конгресменами та депутатами європейських країн, як потужного комунікаційного каналу.
Необхідно покласти на один із органів влади повноваження (з акцентом на обов’язок) щодо координації активних дій в інфосфері. Це міг би бути, наприклад, апарат РНБОУ. Потрібно більше зусиль в напрямку використання потенціалу НУО, які часто є ефективнішими. Для цього необхідна регулярна комунікація, а з цим також певні проблеми. Є відповідні спроби РНБОУ, наприклад, в рамках МГО «Бастіон», але цього замало.
Павло КОСТ,
координатор проектів Демократичного співтовариства «Схід» (Варшава, Республіка Польща), член Експертної ради ЦДАКР,
Володимир Копчак,
Центр досліджень армії, конверсії та роззброєння
