Питання політичної та економічної децентралізації в Україні є фундаментальним та охоплює багато дотичних сфер. Однією з таких сфер, без сумніву, є питання Національної безпеки.
Окупація Росією Криму, розв’язана нею же війна на Донбасі, сепаратистські виступи в Харкові та Одесі надають такому зрізу децентралізації пріоритетне значення, на тлі якого інші аспекти (політичний, економічний, соціальний тощо) стають другорядними та жодним чином не повинні враховуватися у разі негативного впливу децентралізаційних процесів на оборону держави та її безпеку в більш широкому сенсі.
Одна з головних проблем територіальних збройних формувань в гетерогенних суспільствах – це їх поведінка у разі внутрішнього збройного конфлікту. Так достатньо типовим для багатьох сучасних внутрішніх збройних конфліктів є перехід на бік антидержавних сил правоохоронців територіальних формувань з охоплених конфліктом регіонів. Така ситуація не є дивною, тому що територіальні правоохоронні підрозділи часто комплектуються з місцевих мешканців, з якими вони зберігають зв’язок (особливо в традиційних суспільствах де важливу роль відіграють релігійні, етнічні, регіональні або кланові чинники) більш стійкий ніж між ними та державою. Остання може розглядатися такими правоохоронцями як майже звичайний роботодавець і не більше. Не дивно, що в такому випадку ці силові структури легко переходять на бік антидержавних сил майже в повному складі.
Таку ситуацію можна було спостерігати у багатьох збройних конфліктах на теренах колишніх Югославії та Радянського Союзу. Не стала винятком і наша держава, де значна частина державних силовиків в Криму та на Донбасі перейшла на бік іноземної держави та антиукраїнських недержавних угруповань. При цьому не лише зі складу міліції, а й зі Збройних Сил та Внутрішніх Військ.
У разі, коли правоохоронні органи не є частиною державних органів, а підпорядковуються регіональному керівництву, як у разі різних форм «муніципальної міліції/поліції», а тим більше у разі громадських формувань правоохоронної спрямованості, можна очікувати ще більшого послаблення зв’язку між державою та цими регіональними угрупованнями. Тому лояльність таких формувань у разі внутрішнього конфлікту тим більше можна ставити під сумнів.
Ще більш гостро така проблема стає у разі створення територіальних збройних формувань. Найбільш класичним прикладом неоднозначності такого підходу стала югославська Територіальна оборона. Вона була створена в 1969 р. як інструмент реалізації доктрини Тотальної народної оборони. Доктрина базувалася на розгалуженому партизанському досвіді Югославії під час Другої світової війни та специфікою позаблокового статусу країни між двома потужними блоками: НАТО та ОВД. Особливістю системи ТРО СФРЮ була її децентралізація, яка добре корелювала з партизанською тактикою, але значною мірою згодом посприяла розвалу СФРЮ. Це було пов’язано з тим, що заради децентралізації Територіальна оборона підпорядковувалася не центральним органам влади, а регіональним – керівництву союзних республік. Тому коли в Югославії загострилися відцентрові процеси саме Територіальна оборона разом с республіканськими МВС стали підґрунтям власної військової організації сепаратистських регіонів. І хоча сербам на початку конфлікту й вдалося зберегти контроль (незважаючи на хвилю дезертирства з неї представників інших етносів) над регулярною ЮНА, її потужності не вистачило для придушення збройних виступів в Словенії, а згодом у Хорватії та Боснії, підтриманих місцевою ТРО.
Югославський приклад змушує обережно підходити до формування Територіальної оборони в Україні у разі збільшення автономії місцевої виконавчою влади в результаті процесів децентралізації. Якщо зараз голова Обласної державної адміністрації є державним чиновником, який підпорядковується Києву, то якщо губернатор буде обиратися місцевим населенням, то його лояльність державі у деяких регіонах України може бути сумнівною. З іншого боку, зараз голова ОДА лише номінально керує формуваннями Територіальної оборони, які фактично знаходяться під державним контролем через мережу військових комісаріатів. Але досвід Криму та Донбасу продемонстрував, що, м’яко кажучи, далеко не всі військові з воєнкоматів залишилися вірні присязі, а не перейшли на бік ворога. Тому фактор встановлення жорсткого центрального контролю над формуваннями ТРО з боку Генерального Штабу України, Командування Сухопутних Військ є дуже важливим в контексті можливого поглиблення політичної децентралізації в нашій державі.
Говорячи про можливі негативні наслідки децентралізації в безпековій сфері, треба сказати й про позитивні. До останніх можна віднести створення муніципальних та громадських формувань і організацій, які б надавали допомогу державним установам у патріотичному вихованні населення, особливо молоді, боротьбі з надзвичайними ситуаціями, в питаннях цивільної оборони, навчанню населення базовим навичкам медичної допомоги, тощо. Тобто мова йде про ті напрямки, де втрата державної монополії не несе безпосередньої загрози перетворення регіональних формувань на антидержавні збройні структури. Саме у підвищенні захищеності населення від збройного нападу, від техногенних катастроф та природних лих роль місцевих утворень може бути не тільки не шкідливою для держави та її народу, а й корисною.
Таким чином можна зробити такі висновки. Децентралізація безпосередньо впливає на безпековий стан у державі, особливо в гетерогенній і такій, що знаходиться в стадії збройного конфлікту. Тому саме безпекова складова має бути пріоритетною в прийнятті рішення на той чи інший крок процесу децентралізації. І якщо якісь дії будуть об’єктивно знижувати ступінь безпеки і тим більше обороноздатності України, вони повинні беззастережно відкидатися.
Найбільш загрозливими з них можуть бути:
1. Створення муніципальної поліції/міліції або її аналогу у формі громадських формувань в окремих регіонах де залишилися потужні сепаратистські настрої серед населення і представників політичної еліти.
2. Підпорядкування формувань Територіальної обороні місцевим виборним органам виконавчої влади. Такі дії в регіонах з неповною лояльністю населення Українській державі може мати вкрай негативні наслідки. Потому за політичної децентралізації військова складова має навпаки централізуватися шляхом підсилення контролю Генерального Штабу України над цими формуваннями навіть шляхом обмеження повноважень місцевих державних органів влади (ОДА, РДА, військкоматів). Варіантом може стати підпорядкування формувань Територіальної оборони регулярним бригадам ЗСУ або НГУ, які комплектуються за екстериторіальним принципом.
У той же час окремі напрямки безпекової сфери можуть бути децентралізовані, а саме, такі, що пов’язані з патріотичним вихованням населення, питаннями цивільної оборони тощо.
Головний висновок, що в українських умовах до питань децентралізації треба підходити вкрай обережно та розважливо, щоб не погіршити і без того непросту ситуацію в країні.
В’ячеслав ЦЕЛУЙКО,
член Експертної ради ЦДАКР, доцент кафедри політології ХНУ ім. Каразіна, експерт з сучасних збройних конфліктів
