Вкотре про цивільний демократичний контроль в секторі безпеки і оборони України…
Цивільний демократичний контроль є однією із запорук якісного і глибокого реформування сектору безпеки і оборони держави. Не стане перебільшенням сказати, що сьогодні від такого контролю залежить не лише якість і темп зазначених реформ, але й питання виживання власне держави. Проте, сьогодні цивільний демократичний контроль поки не є на тому рівні, який може забезпечити кардинальні зміни в секторі безпеки і оборони, – він об’єктивно потребує посилення.
Власне ідея цивільного демократичного контролю над сектором безпеки і оборони держави є інтегральним мірилом рівня демократизації держави і суспільства в цілому. В державах з авторитарною формою правління будь-якого типу завжди існувала абсолютна монополія держави на сферу безпеки і оборони. Корпоративні інтереси і цінності можновладних структур, правлячих еліт, кланів, олігархічних груп і т.д., якими, як правило, є самозбереження і процвітання існуючого режиму, видаються за вищі національні інтереси держави і суспільства в цілому. А контрольовані владою ЗМІ та спецслужби, їх репресивний апарат забезпечують збереження панівного становища правлячої еліти. Природно, що в такому суспільстві будь-яка спроба порушення монополії режиму над сферою безпеки сприймається як пряма загроза його існуванню і трактується як «державна зрада» і «замах на конституційний лад».
Донедавна подібну картину можна було спостерігати і в Україні. Підтвердженням цьому є риси, які були притаманні сектору безпеки і оборони нашої держави, і усунення яких є на сьогодні одним з основних завдань процесу його реформування, а саме:
- відсутність прозорості та процвітанням корупції, особливо при закупівлі та продажі зброї;
- занадто велика організація, яка вимагає значних бюджетних витрат;
- відсутність професіоналізму: низька кваліфікація, дилетантство, підбір і просування службовців шляхом протекціонізму;
- відсутність норми права;
- наявність внутрішньої бюрократії, яка уникає ризику, чинить опір змінам, а її організаційна структура не пристосована до нових реалій;
- політичні зловживання силовими структурами шляхом їх використання для внутрішніх цілей, таких як маніпулювання, залякування і нейтралізація політичних ворогів, тощо.
Питання створення належної системи цивільного демократичного контролю над сектором безпеки і оборони піднімалось й раніше, проте через різні причини носило лише декларативний характер і робилось скоріше «для галочки», аніж для досягнення реальних змін. На сьогодні ж, коли від ефективності діяльності сектору безпеки і оборони, яка напряму залежить від його реформування, без перебільшення залежить виживання держави, питання цивільного демократичного контролю за цим процесом набуло ще більшої ваги.
Чому цивільний демократичний контроль в даному секторі є таким важливим? Справа в тому, що наявність такого контролю є запорукою правильного розвитку процесів в ньому та надійним запобіжником від використання потужних можливостей органів сектору безпеки та оборони у корпоративних чи власних інтересах – на шкоду суспільству й державі. В свою чергу, жодний найжорсткіший внутрішній контроль об’єктивно не здатний гарантувати цілковиту незаангажованість.
Що стосується напрямів цивільного демократичного контролю над сектором безпеки і оборони, то серед основних можна виділити такі:
- зовнішня політика в сфері безпеки і оборони (визначення стратегічних пріоритетів політики безпеки і оборони та контроль над їх імплементацією, протидія зовнішнім загрозам, тощо);
- внутрішньополітичні процеси (визначення стратегії розвитку держави і контроль над її імплементацією, контроль над ефективністю роботи органів виконавчої влади, зокрема, в сфері безпеки і оборони, для запобігання внутрішніх загроз і конфліктів);
- функціонування, ефективність і рівень здатності військової організації України та силових структур гарантувати стабільний і безпечний розвиток держави, свободи і права громадян в умовах симетричних і несиметричних загроз;
- подолання негативних тенденцій в економічному житті країни;
- кризові явища в екологічній сфері та безпеці життєдіяльності.
Основна роль в питанні цивільного демократичного контролю має належати парламенту, а підтримку йому мають здійснювати засоби масової інформації та громадянське суспільство. Без їхньої допомоги парламентський контроль буде неповним і недостатньо ефективним, оскільки сектор безпеки і оборони — це дуже складне поле діяльності, а парламентарії, які мають контролювати широке коло питань, не всі володіють достатніми знаннями і досвідом, щоб успішно виконувати цю функцію. Вони також не мають достатньо можливостей, щоб підвищити свій рівень знань чи набути досвіду протягом обмеженого парламентського терміну.
В таких умовах досить важливою є роль професійних цивільних експертів, які можуть бути ефективними посередниками між суб’єктами сектору безпеки і оборони та парламентаріями. Адже, експертні співтовариства є не лише необхідним компонентом, а й повноправним партнером держави у вирішенні проблем сектору безпеки і оборони, представляючи незалежні альтернативні розробки концепцій, стратегій і програм стосовно його реформування та розвитку.
Протягом останнього часу в Україні було досягнуто певних успіхів у розбудові цивільного демократичного контролю над сектором безпеки і оборони. У державі створено розвинену нормативно-правову базу, набуто значного досвіду взаємодії між «людьми в погонах» і цивільним політичним керівництвом країни, законодавцями, громадськими організаціями. Нормою стала активна участь представників силових органів у відкритих дискусіях, регулярне оприлюднення ними інформації в ЗМІ, на відомчих інтернет-сторінках. Та найголовнішим досягненням стало усвідомлення важливості й необхідності існування розвиненої та ефективної системи цивільного демократичного контролю усіма суб’єктами сектору безпеки і оборони.
В той же час слід зазначити, що не всі в даному секторі зацікавленні в тому, щоб в ньому були проведені реформи і щоб цей процес ще й контролювався ззовні. Стара система намагається не допустити ні змін, ні тих хто б контролював хід їх впровадження і постійно прикривається «секретністю» та загрозами безпеці держави, які можуть виникнути в результаті надмірної цікавості контролюючих органів.
Аналогічно законодавство України в сфері цивільного демократичного контролю над сектором безпеки і оборони, є на жаль не таким ефективним, як цього хотілось би. Причин цьому є декілька. По-перше, відсутня як така обов’язковість звітності суб’єктів забезпечення національної безпеки і оборони перед парламентом. Її декларативність, без реальних, чітких механізмів, нівелює її існування. По-друге, відсутня відповідальність за порушення звітності перед парламентом. Також, сьогодні не має жорсткої відповідальності самих членів парламенту, які здійснюють такий контроль, за витік конфіденційної інформації стосовно сектору безпеки і оборони.
Окремою темою є контроль над розвитком та реформуванням оборонної промисловості України, адже від ефективності її діяльності, напряму залежить рівень боєздатності української армії та інших суб’єктів забезпечення національної безпеки держави. Проте, незважаючи на таку необхідність, а також на те, що Україна вже понад два роки знаходиться в стані війни, ситуація, яка на сьогодні складається в українському ОПК виглядає більш ніж дивною. Всередині «оборонки» продовжують домінувати непрозорі, неконкурентоспроможні для «ненаближених» умови, які негативно впливають на процес виробництва ОВТ і забезпечення ним силових органів. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі, 95% номенклатури ОВТ закуповується в рамках державного оборонного замовлення без конкурентних процедур. Як результат – іноземні інвестори, які вивчають можливості роботи на українському ринку, відмовляються від ідеї інвестицій, оскільки пропонуються неприйнятні форми співпраці.
На словах і на папері сьогодні декларуються лібералізація експорту-імпорту ОВТ, приватизація ряду заводів і навіть державно-приватне партнерство. Проте, насправді, можливості їх реалізації не має. Натомість поки ж створюються всі умови для «тотального імпорту». В якості прикладу цьому можна навести те, що для закупівлі іноземних ОВТ в Міноборони досить показати офіційний «інвойс» і відомство вже не цікавить навіть ціна – головне, що є рішення закупівлю ОВТ. Якщо ж мова йде про закупівлю вітчизняного озброєння, то негайно починається низка нескінченних перевірок, супроводу, прийомки тощо.
Про те, що з вітчизняним ОПК не все гаразд, а особливо з його державним сектором, промовисто говорять результати його діяльності, зокрема проблеми з поставками ОВТ як в інтересах ЗСУ, так й іноземних замовників. «Дозори», «Оплоти», патронні заводи, безпілотні системи, міномети – це лише верх айсбергу проблем, які накопились в українській «оборонці» і які, у разі відсутності реформ, потягнуть його на дно.
Одним із виходів з ситуації, що склалась, може бути позбавлення ОПК управлінської надбудови над підприємствами, організованої ще групою Януковича для вилучення ресурсів з ОПК та самозбагачення на оборонних контрактах. Можна також делегувати функції координації і управління ОПК центральному органу виконавчої влади зі спеціальним статусом та створити при ньому наглядову і громадську раду. В результаті таких дій, стратегію «ручного» управління і піару, які є невід’ємною частиною існування української «оборонки», змінила б реальна військово-технічна політика.
В цілому, з огляду на вищезазначене є очевидним, що ефективне реформування сектору безпеки і оборони неможливе без належного цивільного демократичного контролю. На сьогодні такий контроль в Україні присутній, проте, результати реформування сектору безпеки і оборони, поки не дають можливості заявити про його визначальну роль в даному процесі. З огляду на це в Україні необхідно повністю переглянути підходи, законодавство і створити нову законодавчу модель цивільного демократичного контролю з врахуванням кращих практик провідних країн світу. В той же час має бути чітка координація парламентсько-громадської взаємодії та бажання всіх учасників й в цьому нелегкому процесі йти «до кінця».
Ігор Федик,
заступник головного редактора журналу UDR
