Безпека пересічного поляка – це не лише зона відповідальності центральної влади, але також й місцевого самоуправління. Дане питання має декілька аспектів, які можуть цікавити українську аудиторію. Вони стосуються як протидії злочинності, так і питань, що торкаються зовнішньої агресії або спроб провокування заворушень всередині країни. Обидва аспекти вкрай актуальні для України, яка важко долає виклики, пов’язані із зовнішньою агресією та високим рівнем злочинності.
Спочатку висвітлимо те, з чим пересічний громадянин стикається найчастіше – поліцією. В Польщі поліція підпорядкована Міністерству внутрішніх справ, проте, рада ґміни (найменша територіальна одиниця адміністративного устрою Польщі – ред.) або повіту (аналог району – ред.) може її підтримувати фінансово. Це відбувається за згодою сторін. Гроші можуть бути витрачені на оплату додаткової роботи поліцейських або грошової винагороди. На перший погляд, це банальні речі, але в українських умовах вони мають досить суттєве значення. Наприклад, за наявними даними, до останнього спалаху на сході України, «бонуси» до зарплат місцевим силовикам виплачував старший син Віктора Януковича. Тому немає нічого дивного, що коли все починалося міліціонери та співробітники інших силових структур, яким він виплачував додаткову зарплату, залишалися лояльними саме до Олександра Януковича, а не до центральної чи навіть місцевої влади. Можливо, якби реформу місцевого самоврядування було проведено раніше, ситуація виглядала б по-іншому.
Ключовим мотивом для законодавців Польщі було те, що місцева влада знає краще від центральної, які процеси йдуть на її території. Наприклад, вони можуть апелювати про збільшення кількості ставок для поліції свого регіону. Причому місцеве самоврядування мусить забезпечити відповідне фінансування на найближчі 5 років. Місцеві органи влади мають виділити приміщення, оплатити пальне та навіть передати гроші на машини або мотоцикли. Такий підхід не лише допомагає ефективно боротися зі злочинністю, але також нівелює аргументи силовиків, які власне хабарництво пояснюють переважно тим, що вони повинні купляти бензин або взагалі утримувати відділок.
Крім цього місцеве самоврядування створює ґмінні або міські патрулі. Цей вид патрулів є відповідальним за найбільш загальні напрями утримання порядку – забезпечення порядку в публічних місцях, частковий контроль над дотриманням правил дорожнього руху, охорона комунальних об’єктів, тощо. Вони також допомагають поліції в дотриманні порядку під час проведення масових заходів (наприклад, маніфестацій) та усунення наслідків катастроф та стихійних лих. Законодавство дозволяє створювати громадські патрулі. Ця форма є популярною особливо в маленьких містечках, де не вистачає коштів на міські патрулі.
У поточних українських умовах такі одиниці, як міські чи громадські патрулі дуже легко можуть перетворитися на приватну армію місцевих еліт. Вкрай важливим моментом є підбір кадрів до згадуваних формацій. Після візитів до України у мене склалося враження, що при формуванні схожих підрозділів в Україні першими претендентами були б «солдати» місцевих мафіозо, які використають будь-яку нагоду для узаконення статусу своїх груп. З цього випливає необхідність запровадження специфічних принципів прийому до таких формувань. Також не варто поспішати з формуванням подібних структур лише для «галочки». Тим більше, що вже маємо свіжий приклад проблем в процесі модернізації української поліції.
Про безпеку в Польщі дбають також районні безпекові комісії, які здійснюють нагляд над силовими органами. Термін дії комісії розрахований на три роки, а до її складу входять староста (якого обирає районна рада), двоє депутатів райрад та три особи, на яких вказує староста. Як правило, це представники місцевого самоврядування, неурядових організацій та співробітники шкіл. Ця комісія має також слідкувати за діяльністю місцевої влади.
Безумовним «хітом» останніх років в Польщі є «міський моніторинг», який фінансується з місцевих бюджетів або спонсорами. Його функціонування координується з роботою поліції. Єдиною небезпекою, пов’язаною з моніторингом є те, що злочинність може перенестися до місць, де відеокамери відсутні. Однак такі аргументи є так само абсурдними, як і те, що встановлення ліхтариків в одному місці призведе до зростання злочинності в іншому місці, де освітлення немає. Проте, моніторинг викликає певні контраверсії з точки зору збереження приватності громадян, але це тема заслуговує на окрему розмову.
Черговою безпековою сферою відповідальності, де місцева влада відіграє важливу роль, є цивільний захист. Пересічний громадянин може дізнатися про її існування лише під час евентуальних навчань, катастроф чи війни. Попри те, що голову Цивільної оборони країни призначає прем’єр-міністр, значна частина обов’язків належить до сфери відповідальності місцевих органів влади: воєвод, старостів або мерів міст. Вони мають керувати та координувати підготовку та реалізацію дій цивільного захисту державними інституціями, підприємцями та громадськими організаціями. Саме цивільний захист відповідає за такі вкрай важливі з точки зору можливої агресії елементи, як попередження, евакуація, допомога переселенцям чи поховання загиблих. Проте, в цьому компоненті в Польщі все виглядає гарно лише на папері. За даними звіту Вищої контрольної палати (Najwyzsza Izba Kontroli) з 2012 року місцеве самоврядування суттєво запустило підготовку цивільної оборони. Її плани не є комплексними та актуальними, а в майже третині одиниць самоврядування у всій країні такі формування взагалі не були створені. Лише зараз нова влада озвучує плани щодо прориву в цьому напрямку, реалізація яких може підняти рівень цивільного захисту до рівня, відповідного сучасним викликам.
Як і у випадку з міською поліцією, в Україні подібне формування теоретично могло б стати інструментом в руках сепаратистів. Тому є необхідним запровадження відповідних контрольних механізмів на центральному та місцевому рівнях. В Польщі такі механізми працюють, попри те, що над Віслою відсутня загроза сепаратизму.
Плюсів у такої децентралізації є значно більше, ніж недоліків.
По-перше, створюється відчуття відповідальності громадян за власну околицю, а це – ключовий принцип реформи системи самоврядування та її основний козир.
По-друге, місцева влада краще за центральну знає та розуміє рівень загроз на місцях.
По-третє, насправді обрана шляхом волевиявлення місцева влада отримує інструмент контролю над силовими структурами та запобігання можливим спробам створити на місцях локальні «князівства», в яких останнє слово належить мафії. Можливість впливати на цей процес з допомогою виборів, може теоретично покращити контрольні механізми.
По-четверте, зміна системи фінансування органів місцевого самоврядування зменшує їхню залежність від центру, що зробить їх менш податливими на тиск Києва. З одного боку, це аргумент для тих, хто вважає, що децентралізація може розвиватися в неправильному руслі, наприклад, вона призведе до посилення сепаратистських тенденцій. Проте, з другого боку, зміна схеми фінансування самоврядування позбавляє центр важеля впливу на регіони, а всі сепаратистські авантюри були, як правило, спровоковані політиками з Києва, які гралися питаннями мови або іншими маргінальними темами. Пересічні українці, переважно хочуть займатися повсякденними справами, в яких безпекові питання мають важливе місце.
По-п’яте, нові правила створюють шанс зламати непрозору і, по суті, феодальну систему, яка нерідко зводиться до того, що місцеві органи займаються «вижиманням» ресурсів з локальних громад та їх передачею в центр згідно до встановленого в Києві плану.
І нарешті, останнє зауваження більш загального характеру. В жодному разі Україні не варто копіювати «точка в точку» польську чи іншу модель децентралізації. Всі мають пам’ятати про реформування Прикордонної служби України, яку було проведено за «польським» зразком. Результат був таким, що позбавлені серйозної зброї та амуніції прикордонники просто не могли дати адекватну відсіч підрозділам сепаратистів та російських військ. Аналогічну помилку не можна повторювати й у випадку з реформою самоврядування.
Пьотр ПОГОЖЕЛЬСКІ,
журналіст Польського Радіо,
у 2005-2015 роках працював кореспондентом в Україні
