Автори: Вадим Тютюнник, канд. військ. наук, доцент, співробітник НІСД, Віктор Павленко, канд. військ. наук, співробітник НІСД
Насамперед варто звернути увагу на те, що гострі публічні конфлікти між цивільними та військовими очільниками Міністерства оборони України (далі – Міноборони) та Збройних Сил (ЗС) України неодноразово виникали й раніше. Утім, у більшості випадків вони закінчувалися не лише їхнім звільненням з посад.
Є сенс зазначити, що таких конфліктів не було, зокрема у перші три роки незалежності України.
Адже тоді в Україні функціонувала пострадянська система керівництва ЗС. Міністрами оборони були військовослужбовці – спочатку генерал-полковник К.Морозов, а потім генерал армії В.Радецький. Вони були найвищими військовими посадовими особами у ЗС. Військовослужбовці також обіймали посади заступників Міністра оборони. Головний, а з часом Генеральний штаб ЗС України (далі – Генштаб), входив до складу апарату Міноборони. Його начальник одночасно обіймав і посаду першого заступника Міністра оборони України. А окремої посади Головнокомандувача ЗС України не існувало.
Міноборони здійснювало безпосереднє керівництво ЗС. Функціонування усіх його структур, включаючи Генштаб, відбувалося на засадах військово-командних статутних відносин, єдиноначальності, дотримання військової дисципліни тощо.
Згодом Україна визначила пріоритетом курс на європейську та євроатлантичну інтеграцію. У цьому контексті, з метою здійснення поступового оцивілювання Міноборони у 1994 році вперше на посаду Міністра оборони України було призначено цивільну особу – В.Шмарова, який певний час обіймав також посаду Віце-прем’єр-міністра з питань оборонно-промислового комплексу.
Тоді Міністр оборони відповідно до законодавства здійснював безпосереднє керівництво ЗС України. І у 1996 році стався перший публічний конфлікт між цим міністром та начальником Генерального штабу ЗС України генерал-полковником А.Лопатою, який водночас був за посадою його першим заступником.
Головні причини цього конфлікту полягали в тому, що на той час у законодавстві не було визначено, зокрема, зміст та межі згаданого «безпосереднього керівництва ЗС». Крім того, В.Шмаров і А.Лопата мали принципово різні погляди на пріоритети і шляхи реформування ЗС України, процеси та процедури безпосереднього керівництва та військового управління ними тощо. Зрештою, через неспроможність досягти компромісу з цих та інших питань, їх звільнили з посад.
Втім, після цього, у 1997 році, вперше в одному указі Президента України викладалися і затверджувалися Положення про Міноборони та Положення про Генштаб ЗС України.
У цих положеннях детальніше визначалися та розмежовувалися (з урахуванням результатів аналізу причин раніше згаданого конфлікту) повноваження і відповідальність Міністра оборони та начальника Генштабу, а також функції, завдання і відповідальність Міноборони та Генштабу. Зокрема встановлювалося, що Міністр оборони здійснює безпосереднє керівництво ЗС України, тоді як начальник Генштабу – управління військами (силами) через Генштаб, командувачів видів ЗС, начальників родів військ і спеціальних військ.
У цих положеннях детальніше визначалися та розмежовувалися (з урахуванням результатів аналізу причин раніше згаданого конфлікту) повноваження і відповідальність Міністра оборони та начальника Генштабу, а також функції, завдання і відповідальність Міноборони та Генштабу. Зокрема встановлювалося, що Міністр оборони здійснює безпосереднє керівництво ЗС України, тоді як начальник Генштабу – управління військами (силами) через Генштаб, командувачів видів ЗС, начальників родів військ і спеціальних військ [1].
Навесні 1999 року структури Генштабу фактично було вилучено зі складу центрального апарату Міноборони, а гранична чисельність їх військовослужбовців та працівників вже не встановлювалася рішеннями Кабінету Міністрів України».
Подальше визначення та розмежування у законодавстві повноважень і відповідальності цивільних та військових керівників ЗС України активно відбувалося у 2000-2009 роках.
Передусім було введено нову посаду – Головнокомандувач ЗС України, який призначався Президентом України. Головнокомандувач здійснював у мирний і воєнний час безпосереднє військове керівництво ЗС України, а Міноборони – лише військово-політичне та адміністративне управління ними [2]. До того ж начальник Генерального штабу вже не призначався на посаду першого заступника Міністра оборони України, а Генеральний штаб як головний орган військового управління був включений до складу ЗС України.
Водночас встановлювалося [3], що:
військово-політичним керівництвом ЗС України є діяльність, спрямована на забезпечення реалізації політики держави у ЗС України, політичних та стратегічних цілей у сфері оборони, принципів і напрямів розвитку ЗС України;
адміністративним керівництвом ЗС України є діяльність, спрямована на всебічне забезпечення життєдіяльності ЗС України, їх функціонування та розвитку в межах виконання основних завдань державної політики у сфері оборони;
безпосереднє військовим керівництвом є діяльність, спрямована на розвиток ЗС України, їх технічне оснащення, підготовку та всебічне забезпечення, визначення основ їх застосування, а також управління ними.
Важливо, що ці норми законодавства наразі є чинними.
Необхідно звернути увагу й на те, що у згаданий період Головнокомандувачем ЗС України за посадою був Міністр оборони України, якщо він був військовослужбовцем, а в разі, коли Міністром оборони призначалась цивільна особа – начальник Генерального штабу. Крім того, вперше встановлювалися засади демократичного цивільного контролю над ЗС України та цивільно-військових відносин між цивільними і військовими керівниками [4].
Навесні 2011 року було затверджено чергові положення про Міноборони та Генштаб. У них ретельніше, ніж раніше, визначалися повноваження, функції, завдання і відповідальність не лише Міноборони та Генштабу як органів управління, а й безпосередньо їхніх керівників.
Також уперше в цих положеннях містилися функції начальника Генштабу як Головнокомандувача ЗС України. Суттєво змінювався порядок призначення та звільнення з посад Президентом України Міністра оборони і начальника Генштабу – Головнокомандувача ЗС України. Перший із них, як член Уряду, призначався на посаду Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України та звільнявся за власною заявою. Натомість другого Президент призначав на посаду і звільняв за власним рішенням – без подання Міністра оборони, як це було раніше.
Проте наприкінці 2011 року виникнув конфлікт між тодішніми Міністром оборони України М.Єжелем (адміралом запасу) та начальником Генштабу – Головнокомандувачем ЗС України генерал-лейтенантом Г.Педченком. Однією з головних його причин було намагання першого з них реінтегрувати функції та структури Генштабу до центрального апарату Міноборони, ліквідувати посаду Головнокомандувача ЗС України, поновити посаду першого заступника Міністра оборони – начальника Генштабу ЗС України, запровадити між цивільними та військовими керівниками військово-командні відносини замість існуючих цивільно-військових тощо. На початку 2012 року обох згаданих керівників було звільнено з посад.
У 2015 році розпочалася підготовка проєкту Закону України «Про національну безпеку України», а влітку 2018 року Верховна Рада ухвалила цей закон [5].
У ньому, зокрема, по-новому (з урахуванням відповідних європейських практик та результатів аналізу причин виникнення згаданих раніше конфліктів) визначено засади, принципи й предмет демократичного цивільного контролю, а також повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міноборони та Генштабу щодо його здійснення. Також у ньому здійснено подальше розмежування підпорядкування, підзвітності, повноважень та відповідальності цивільного Міністра оборони України та військових керівників – Головнокомандувача ЗС України й начальника Генштабу.
З 1 січня 2019 року набули чинності ключові положення Закону України «Про національну безпеку України», які імплементували стандарти НАТО щодо забезпечення демократичного цивільного контролю над ЗС України. Виходячи з цього, посади Міністра оборони України, його першого та інших заступників набули статусу політичних. На них мають призначатися кандидати з числа цивільних осіб, а не військовослужбовці.
Міністр оборони України є членом Кабінету Міністрів України, підпорядковується Президентові України як Верховному Головнокомандувачу ЗС України, є підзвітним Верховній Раді України, відповідає за формування державної політики у сфері оборони, оборонне планування, програмний та ресурсний менеджмент, військову кадрову політику, ефективне та належне використання оборонних ресурсів, всебічне забезпечення життєдіяльності, функціонування, розвиток та застосування ЗС, призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України з числа цивільних осіб.
Принциповим моментом є й те, що Міністр оборони України здійснює [лише] військово-політичне і адміністративне керівництво ЗС України безпосередньо та через першого заступника Міністра оборони України, заступників Міністра оборони України, а також через Головнокомандувача ЗС України.
Крім того, з 27 березня 2020 року набрали чинності положення згаданого закону стосовно введення двох окремих посад – Головнокомандувача ЗС України та підпорядкованого йому начальника Генштабу. Наразі встановлено також, що Головнокомандувач ЗС України:
призначається на посаду за поданням Міністра оборони України та звільняється з посади Президентом України;
є підзвітним Президенту України та Міністру оборони України з питань досягнення воєнно-стратегічних цілей у сфері оборони військовими силами і засобами, а також підтримання спроможностей цих сил і засобів до застосування;
підпорядковується Президентові України та Міністру оборони України;
є найвищою військовою посадовою особою у ЗС.
У розвиток наведених положень зазначеного закону Президент України видав у 2020 році Указ «Питання Головнокомандувача Збройних Сил України» [6], в якому визначено повноваження Головнокомандувача ЗС України.
Разом з тим слід звернути увагу на те, що за вісім років дії Закону України «Про національну безпеку України» не вдалося імплементувати в інші закони його норми, пов’язані із визначенням та розмежуванням повноважень і відповідальності Міністра оборони України, Головнокомандувача ЗС України та начальника Генштабу, а також завдань, функцій і відповідальності Міноборони та Генштабу.
Адже відповідний проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки і оборони щодо зміцнення демократичного цивільного контролю над ЗС України, удосконалення об’єднаного керівництва силами оборони держави та планування у сферах національної безпеки і оборони (реєстр. № 4210 від 12.10.2020) [7] майже шість років перебуває на розгляді у Верховній Раді України. До того ж він розроблявся у мирний час, внаслідок чого багато його норм уже не відповідають новим умовам ведення широкомасштабної війни та забезпечення оборони нашої держави.
Тому в нормативно-правовій базі ще залишається багато прогалин, здатних призвести до виникнення неузгодженостей та конфліктів між Міністром оборони, Головнокомандувачем ЗС України і начальником Генштабу, а також між структурами Міноборони та Генштабу у спільній діяльності цих керівників і органів військового управління.
Цей висновок підтвердився у 2020-2021 роках, коли виник черговий публічний конфлікт між тодішніми Міністром оборони України А.Тараном (генерал-лейтенантом у відставці) та Головнокомандувачем ЗС України генерал-полковником Р.Хомчаком.
У цих керівників були різні погляди щодо визначення та подальшого розмежування повноважень і відповідальності Міністра оборони України, Головнокомандувача ЗС України, начальника Генштабу, а також щодо завдань, функцій і відповідальності Міноборони та Генштабу й усунення дублювання згаданих повноважень, завдань, функцій і відповідальності.
Зі свого боку Президент України В.Зеленський хотів бачити «…синергію між Міністерством оборони та Збройними Силами України. Такої синергії ми, на жаль, не бачимо, а бачимо, навпаки, конфлікти» [8]. У 2021 році спочатку звільнили з посади Р.Хомчака, а згодом, за заявою про відставку, – А.Тарана.
Серйозним недоліком є те, що надалі Міноборони та Генштаб не проаналізували об’єктивні причини цього конфлікту (передусім певні прогалини у законодавстві), а також не підготували і не подали у встановленому порядку пропозиції щодо внесення відповідних змін до нормативно-правових актів.
І тому у 2026 році у Міноборони стався черговий публічний конфлікт.
Нагадаємо, що 14 липня 2026 року тодішня Прем’єр-міністр України Ю.Свириденко заявила про свою відставку, а Верховна Рада України підтримала відставку всього складу Кабінету Міністрів України і призначила новий його склад.
У ньому вакантною наразі залишається посада Міністра оборони України. Адже Президент України не подав кандидатуру відправленого Парламентом у відставку Міністра оборони України М.Федорова для призначення на неї у новому уряді. Це було пов’язано з конфліктом між М.Федоровим та Головнокомандувачем ЗС України генералом О.Сирським. У відповідних заявах обидва, зокрема, сперечалися про свої повноваження, відповідальність тощо і не бажали залагодити конфлікт.
Тому Президент України змушений був звільнити О.Сирського з посади Головнокомандувача ЗС України та призначити на неї М. Дропатого.
Деякі політики та оглядачі поспіхом заявили про нелегітимність такого призначення, оскільки воно відбулося без подання відсутнього на той час на посаді Міністра оборони України. Однак, на нашу думку, це є безпідставним, оскільки Президент України діяв відповідно до норм пункту 17 статті 106 Конституції України щодо призначення на посади вищого командування ЗС України, які мають імперативний характер.
Відтак зміст згаданого положення, наведеного у першому реченні частини 3 статті 16 Закону України «Про національну безпеку України» стосовно того, що «Головнокомандувач Збройних Сил України призначається на посаду за поданням Міністра оборони України та звільняється з посади Президентом України», звужує конституційно визначені повноваження Глави держави, і до нього слід внести відповідні зміни.
За результатами аналізу правових норм, що визначають повноваження та відповідальність Міністра оборони України й Головнокомандувача ЗС України, а також завдання, функції та відповідальність Міноборони і Генштабу, слід зробити висновок, що значна їх частина є застарілою.
Згадані норми формувалися ще у 2018-2020 роках – у мирний час, до початку широкомасштабної війни, тому вони не повною мірою враховують її досвід. Зокрема, це стосується особливостей організації та ведення оборони держави в умовах воєнного стану, сучасних високотехнологічних дій Сил оборони, керівництва і військового управління ними, змін їх структури, складу, озброєння, форм та способів застосування, забезпечення фінансовими, матеріальними, нематеріальними і людськими ресурсами тощо.
Збереження законодавчих прогалин та невизначеностей може створювати підґрунтя для виникнення конфліктів інтересів або інституціональних неузгодженостей між цивільним керівництвом (Міністр оборони України / Міністерство оборони України) та військовим командуванням (Головнокомандувач Збройних Сил України, начальник Генерального штабу Збройних Сил України / Генеральний штаб Збройних Сил України).
З огляду на зазначене, нагадаємо, що основні положення, які визначають повноваження та відповідальність Міністра оборони України, наведено насамперед у частинах 5-8 статті 15 Закону України «Про національну безпеку України» [5] та у частинах 1-3 статті 8 Закону України «Про Збройні Сили України» [9]. Їх розгляд свідчить, що з 2018 року вони не зазнавали змін.
Більша ж їх частина міститься у пункті 10 Положення про Міноборони. З початку широкомасштабної війни і до 21 липня 2025 року до нього було внесене лише два нових підпункту, в яких визначалося, що Міністр оборони України «забезпечує здійснення Президентом України як Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил загального керівництва національним спротивом» та «організовує внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечує їх здійснення в Міноборони, Збройних Силах, Держспецтрансслужбі, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління Міноборони;» [10].
Оскільки 21 липня 2025 року було ліквідовано Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України, а його функції покладено на Міноборони України, згадане Положення було затверджено у новій редакції [11]. При цьому до його пункту 10 додатково було внесено ще три зміни, якими передбачено, що Міністр оборони України:
відповідає за формування державної політики у сфері оборони, оборонне планування, програмний та ресурсний менеджмент, військову кадрову політику, ефективне та належне використання оборонних ресурсів, всебічне забезпечення життєдіяльності, функціонування, розвиток та застосування Збройних Сил України;
спрямовує і координує здійснення іншими центральними органами виконавчої влади заходів з питань, що належать до компетенції Міноборони;
спрямовує і координує діяльність визначених Кабінетом Міністрів України центральних органів виконавчої влади.
Своєю чергою, основні положення, які визначають повноваження та відповідальність Головнокомандувача ЗС України, наведено у частині 3 статті 16 Закону України «Про національну безпеку України» та у частинах 4-6 статті 8 Закону України «Про Збройні Сили України». Вони теж не оновлювалися з 2018 року.
Докладніше їх було викладено у 2020 році в Указі Президента України «Питання Головнокомандувача Збройних Сил України» [6]. Відтоді до них теж не вносилося змін.
Варто звернути увагу і на те, що в минулому конфліктні ситуації між міністрами оборони та головнокомандувачами ЗС України неодноразово виникали внаслідок непорозуміння чи, навіть, протистояння з деяких принципових питань між Апаратом Міноборони та Генштабом, насамперед через неузгодженість і відсутність чіткого розподілу їх завдань, функцій і відповідальності [12-16].
Основні завдання, функції і відповідальність Міністерства оборони України стисло викладено у положеннях частин 1-4 статті 15 Закону України «Про національну безпеку України» та статті 10 Закону України «Про Збройні Сили України». До них не вносилися зміни після початку війни у 2022 році.
Крім того, 18 таких функцій визначено у статті 10 Закону України «Про оборону України» [17]. Упродовж 2023 – 2025 років до них було додано чотири нові функції – з питань цифрового розвитку, цифрових інновацій і технологій, надання медичної допомоги, стандартів якості медичних виробів та управління ресурсами.
Водночас у статті 14 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» [18] в 2024 році було передбачено 25 відповідних функцій Міноборони, з яких 12 воно має здійснювати через Генштаб. Однак у Положенні про Міністерство оборони України затвердженому в 2025 році (в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 905) [11] міститься лише 22 такі функції. Крім того, чимало з них мають іншій зміст та взагалі не передбачають їх реалізації через Генштаб.
У чинному Положенні про Міноборони усього визначено 5 завдань та 119 функцій цього органу.
Основні завдання, функції і відповідальність Генерального штабу ЗС України стисло наведено в положеннях частини 4 статті 16 Закону України «Про національну безпеку України» [5]. З початку війни зміни до них не вносилися.
Також 24 такі функції визначено у статті 11 Закону України «Про оборону України» [17]. Із них після початку війни було додано лише три, які стосуються:
участі у плануванні Держприкордонслужбою заходів з посилення охорони державного кордону;
організації залучення ЗС України до ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
реалізації державної політики щодо організації впровадження і застосування інформаційних, електронних комунікаційних та інформаційно-комунікаційних систем, було додано після початку війни.
Крім того, у Положенні про Генштаб, затвердженому ще в 2019 році, визначено 5 основних завдань та 153 функцій цього органу [19]. Слід зазначити, що після початку війни у 2022 році, до нього було внесене лише одну нову функцію (06.01.2025), пов’язану із забезпеченням самопредставництва Генштабу в судах та інших органах.
Отже, уточнення правових засад діяльності Міністра оборони України, Міноборони, Головнокомандувача ЗС України, начальника Генштабу ЗС України та Генштабу є вкрай актуальним.
Враховуючи зазначене та призначення Президентом України нових керівників Міністерства оборони і Збройних Сил України, рекомендується Міністерству оборони України разом з Генеральним штабом Збройних Сил України підготувати та подати в уставленому порядку пропозиції щодо внесення змін до нормативно-правих актів, які більш чітко та якісно визначатимуть і розмежовуватимуть (передусім з урахуванням досвіду війни та результатів аналізу попередніх конфліктів у Міністерстві оборони України) повноваження та відповідальність Міністра оборони України, Головнокомандувача Збройних Сил України і начальника Генерального штабу Збройних Сил України, а також завдання, функції та відповідальність Міністерства оборони України і Генерального штабу Збройних Сил України.
Перелік джерел
1. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/888/97/ed19970821#Text.
2. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1934-12/ed20001107#Text.
3. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/803-17/ed20140621#Text.
4. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/975-15#Text.
5. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469-19#Text.
6. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/123/2020#Text.
7. URL : https://itd.rada.gov.ua/billinfo/Bills/Card/4304.
8. URL : https://www.radiosvoboda.org/a/news-homchak-zvilnennya/31379840.html.
9. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1934-12#Text.
10. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/651-2022-%D0%BF/ed20240105#n2.
11. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/671-2014-%D0%BF#Text.
12. URL : Тютюнник В. Горовенко В. Уперед, у минуле! Чим загрожує повернення до об’єднання Міністерства оборони та Генерального штабу в одну структуру. Defense Express. – 2011. – № 11. – С. 9 – 13.
13. URL : URL : http://opk.com.ua/смертельний-трикутник-оборонної-о/.
15. URL : https://www.pravda.com.ua/columns/2023/02/16/7389575/.
16. URL: https://opk.com.ua/державне-управління-в-сфері-оборони-у-2/.
17. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1932-12#Text.
18. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3543-12#Text.
19. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/23/2019#Text.
Вадим Тютюнник, канд. військ. наук, доцент, співробітник НІСД,
Віктор Павленко, канд. військ. наук, співробітник НІСД.
Думки, висловлені у статті, є особистою позицією авторів та не відображають погляди та позиції НІСД.
Вадим Тютюнник, канд. військ. наук, доцент, відділ
воєнної політики центру безпекових досліджень НІСД.
