Про необхідність законодавчого упорядкування оформлення та розвитку територіальної оборони (ТрО) було сказано чимало. Це питання є не тільки слушним, а й має вітально важливий вимір для майбутнього України. Зокрема, саме рішучий спротив української нації найбільше лякає путінський Кремль та стримує його від масштабного наступу на Україну. До того ж, саме об’єднання усіх українців навколо боротьби проти російського засилля може сформувати зерно справжньої національної ідеї.
Крім того, впровадження всеосяжної оборони, яке передбачене нещодавно ухваленою Стратегією воєнної безпеки України (нової воєнної доктрини), передбачає розвиток системи територіальної оборони. То ж законодавчі зусилля у цьому напрямку важко перебільшити.
Водночас, як виявилося, поглядів на оформлення ТрО кілька, а протиріч взагалі більш, ніж передбачалося на початку тернистого шляху.
Національний спротив. Погляд з вулиці Банкової
Те, що законодавче врегулювання питання розвитку системи ТрО запізнюється щонайменше на п’ять – шість років, президент Зеленський добре розуміє. Та й будь-яка людина, що здатна аналітично мислити, підтвердить неможливість для України вести із ворожою Росією лінійну війну «у полі» – оборонні потенціали неспівставні. Ба більше, навіть створення 500-тисячного війська не вирішить проблему захисту держави.
За часів свого президентства Петро Порошенко рішуче вмикав червоне світло щодо оформлення ТрО – його застереження були пов’язані із можливістю формування невеличких приватних армій, здатних допомогти його потенційним політичним суперникам. Цікаво, що й рівень недовіри до регіональних лідерів у нового президента на повірку виявився не меншим, ніж у попередника, хоча, не виключено, що це результат навіювання з боку військового оточення. Але Володимир Зеленський не наважився виокремити ТрО та надати й можливість самостійного розвитку.
Так чи інакше, Президент України 25 травня запропонував Верховній Раді ухвалити проєкт закону України (ПЗУ) «Про основи національного спротиву» (№5557) та у зв’язку з цим збільшити чисельність Збройних сил України (ПЗУ №5558). Як слушно вказується у Пояснювальній записці до ПЗУ 5557, проект Закону врегульовуєпитання розвитку територіальної оброни, організації руху опору і відповідної підготовки громадян України до національного спротиву, що є невід’ємною складової всеохоплюючої оборони держави на всій території України. Вагомим виглядає й перелік завдань, в основі якого сприяння максимально широкому залученню населення до дій, спрямованих на забезпечення суверенітету і територіальної цілісності держави. Передбачені й заходи щодо згуртування суспільства, патріотичного виховання громадян, надання обороні України всенародного характеру та готовності громадян України до захисту своєї країни. Безумовно, що це важливо й позитивно.
Хоча одразу варто зауважити, що ПЗУ № 5557 виявися альтернативним іншому проєкту закону України – під номером № 4504, – «Про територіальну оборону України», поданий до Верховної Ради у грудні 2020 року народним депутатом Андрієм Шараськіним. Він був розроблений разом з групою співавторів, зокрема за активною участю на той час заступника секретаря Ради нацбезпеки та оборони України генерала Сергія Кривоноса. За словами самого Кривоноса, питання патріотичного виховання із ПЗУ №5557 дуже нагадують його власну розробку у цій площині під назвою «П’ять кроків», а от решта питань виписані не зовсім так, як хотілося б. Зокрема, у питаннях фінансування Сил ТрО та розподілу відповідальності й компетенцій.
Важливий нюанс: ПЗУ під номером 5557 відзначений главою держави як невідкладний. А це означає, що він «прохідний» та може стати ухваленим дуже швидко. То ж, варто розглянути цікаві родзинки ПЗУ, зміст якого торкається усього українського суспільства.
Ключовий момент стосується підпорядкування, оскільки визначає можливість розвитку. Так, планується, що Сили територіальної оборони фактично стануть окремим родом військ у складі Збройних Сил України. При цьому територіальна оборона матиме й цивільну складову (органи державної та місцевої влади, добровольчі формування територіальних громад) і військово-цивільну (штаби зон територіальної оборони). А провідна роль в організації, підготовці, підтримці та виконанні завдань руху опору буде належати саме Силам спеціальних операцій (ССО) Збройних Сил України.
Загальне керівництво національним спротивом здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач ЗСУ. А безпосереднє керівництво – головнокомандувач Збройних Сил України через командувача Сил територіальної оборони ЗСУ.
Нарешті, безперечно вагомим спостерігачі вважають є й той факт, що гарантії соціального і правового захисту військовослужбовців та членів добровольчих формувань територіальних громад, які беруть участь у національному спротиві, дорівнюються до співробітників кадрового складу Сил спеціальних операцій ЗСУ. Це набуває особливої ваги, коли йдеться про «залучених до конфіденційного співробітництва осіб, які брали участь у виконанні завдань руху опору на тимчасово окупованій території України». Можна пригадати, що такий самий вузловий елемент було розв’язано прийняттям Закону про розвідку.
Протиріччя поглядів
Безперечно, позитивним моментом нового ЗСУ є той факт, що Сили територіальної оборони ЗСУ не будуть підпорядковані командуванню Сухопутних військ, що взагалі робило їх незрозумілим придатком. А фахівці констатували, що усе – від фінансування до підготовки та оснащення, – відбувалося за остаточним принципом. Однак, Сили ТрО все ж не виокремили із ЗСУ – щоб «не було створення паралельної армії». Хоча так само можна зауважити, що й Нацгвардія або Нацполіція є паралельними арміями. При цьому усі навколо визнають, що завдання та функції Сил ТрО кардинально відрізняться від армійських.
Може тому функцію «верхньої» організації для Сили територіальної оборони ЗСУ виконуватимуть Сили спеціальних операцій. Зокрема, ПЗУ вказує, що саме Командування ССО матиме повноваження щодо керівництва рухом опору. Та й визначатиме потреби Сил ТрО у ресурсах, необхідних для підготовки, підтримання та ведення руху опору. З одного боку, це, начебто, можливості для маневру, з іншого, чіткості немає. Наприклад, екс-генеральний директор Директорату з питань національної безпеки та оборони в Офісі Президента України Іван Апаршин зазначив автору цієї статі, що не може бути єдиного підходу по відношенню до всіх регіонів України. «Зокрема, у Волинській чи Донецькій областях мають бути різні підходи щодо розвитку й забезпечення Сил територіальної оборони. Наприклад, для регіонів наближених до Придністров’я має бути забезпечена мобільна складова, для того щоб можна було здійснювати швидке блокування. Для регіонів наближених до російських кордонів потрібна окрема ідеологія, можливо навіть у трьох-чотирьох областях потрібно, щоб підрозділи територіальної оборони мали й артилерію. В будь-якому випадку, в ТрО має бути штатна техніка», – вважає І.Апаршин. При цьому, він наголосив, що завдання у підрозділів територіальної оборони та Збройних сил є «зовсім різними».
Цікаво, чи хтось прораховував, наскільки різними по суті є елітна військова структура ССО та добровільні об’єднання цивільних людей, які вирішили встати на захист своєї території? Ще одна додаткова ремарка від генерала Кривоноса стосується того, що самим ССО не потрібно додаткового закону для взаємодії з рухом національного спротиву – при виконанні свої місій.
Не все зрозуміло й у питанні фінансування та матеріально-технічного забезпечення національного спротиву – відповідно до ПЗУ, воно здійснюється за рахунок і в межах коштів держбюджету України та місцевих бюджетів. Зі змісту ПЗУ (хоча за умов нечіткості визначень інтерпретацій може бути багато) виглядає, що місцеві адміністрації практично посунуті від участі у управлінні Силами ТрО, що виглядає досить дивним. Сили ТрО в області чи районі – це передусім частина суспільства, яка долучена далеко не тільки до цього питання. Ще є й суміжні, досить вагомі питання життєдіяльності – збереження заробітної платні та місця робити на час зборів, реалізації заходів, спрямованих на розвиток мотивації до захисту території, а також до того ж згаданого вище патріотичного виховання. Якщо роль місцевих адміністрацій обмежиться забезпеченням реалізації заходів місцевого рівня, то такий підхід, не виключено, наполовину зменшить кількість та якість складу Сил ТрО. До речі, в Україні армія залишається робітничо-селянською (дітей політиків та бізнесменів там не знайти), то ж, за певних умов як раз Сили ТрО могли б стати ділянкою для відпрацювання змін у цьому кадровому перекосі.
До речі, згаданий вище І.Апаршин слушно пропонує втілення таких речей як часткове фінансування територіальної оборони за рахунок власної діяльності – зокрема, коли підрозділи ТрО охороняють об’єкти державної власності або стратегічні об’єкти. «Якщо, скажімо, підрозділи ТрО охоронятимуть важливі ділянки залізниці, то «Укрзалізниця» і повинна у такому випадку сплачувати цим підрозділам за їх діяльність», – вважає фахівець. А, в цілому, щоб справа із ТрО справді рухалася, Апаршин пропонує окрему державну програму підготовки та розвитку територіальної оборони (ТрО) України з відповідним фінансуванням. «Якщо система тероборони розвиватиметься за рахунок бюджету Міноборони, така реформа буде заздалегідь провалена», – впевнений він.
Щодо забезпечення «індивідуальною штатною зброєю та боєприпасами», то це, як визначає ПЗУ № 5557, це компетенція Міноборони. Це природно, однак, в самому ПЗУ згадується, що Сили ТрО у своєму оснащенні та підготовці не виходитимуть за межі окремого піхотного підрозділу зі стрілецькою зброєю. А це вже дуже спірне питання.
Розробники ПЗУ № 5557 пишаються тим (зокрема, про це йдеться в інтерв’ю першого заступника секретаря Ради нацбезпеки та оборони України генерал-полковника Михайла Коваля), що добровольчий підрозділ, сформований відомчим наказом, отримає право використовувати свою вогнепальну мисливську зброю в інтересах територіальної оборони. А в той же час сусідня Польща повідомила, що перші у цьому році 103 легкі піхотні міномети отримали її Сили територіальної оборони. Відомо, що мінометами, серед іншого, мають оснастити кожну легку піхотну роту Сил територіальної оборони. Варто зазначити, що у 2019 році вже було поставлено 150 мінометів, у 2020 році – 204 одиниці, а на 2021 рік заплановано поставки ще 294 одиниць. Ба більше, ЗМІ повідомляли й про те, що польська тероборона вчиться застосовувати ПТРК Javelin.
Згідно з генералом Ковалем, абсолютно новітній елемент, який включатиме добровольчі підрозділи територіальних громад, що формуватимуть на добровільній основі на рівні населеного пункту, району, області й держави в цілому. Згідно з планом тероборони, за кожним із таких підрозділів закріплять об’єкти – елементи критичної інфраструктури, які за загрозливої ситуації братимуть під охорону та оборону. При цьому вже здійснено розподіл: об’єкти стратегічного значення охоронятиме Національна гвардія, Держслужба спецтранспорту МО України та інші спецпідрозділи, а на місцевому рівні працюватимуть військові й добровольчі підрозділи тероборони.
Але хіба у 2014 році формувалися не «добровольчі підрозділи територіальних громад на добровільній основі на рівні населеного пункту»? Те, що їх швидко прибрали в ЗСУ та обережно позбавили мотивації, вже зовсім інша справа. До речі, мотивація для молоді в Сили ТрО, згудно з ПЗУ № 5557, за словами М.Коваля, полягатиме у відборі кандидатів до вступу на навчання у військові виші з наступним присвоєнням їм офіцерських звань. Крім того ПЗУ передбачає відкриття у військових та спеціальних навчальних закладах кафедр, які готують фахівців тероборони.
Самий час нагадати деякі нюанси ПЗУ «Про територіальну оборону України» під номером 4504. Про них детально вже писали, але перерахуємо тези вустами генерала Кривоноса: «Фінансування ТрО має здійснюватися 50 на 50%: половина — з бюджету військового відомства, а інша — з місцевих адміністрацій. Головою ТрО області має бути глава обласної адміністрації, а при ньому має бути начальник штабу, який є заступником губернатора та військовим керівником ТрО. Такий спосіб організації ТрО передбачатиме і поповнення мобілізаційного резерву. ТрО буде орієнтуватися на стрілецьку зброю та можливо на невелику кількість техніки для того, щоб пересуватися. Своє фінансування дозволить значно покращити стан озброєння ТрО, навіть, побудувати виробничі потужності зі створення стрілецької зброї, колісної техніки. Місцевий бюджет також має бути задіяним. У законопроєкті передбачено, що фінансування потреб ТрО складало три відсотки від місцевих бюджетів і три відсотки – від бюджету ЗСУ. Спочатку в ТрО буде задіяно приблизно 80 тис. осіб. У мирний час ТрО може використовуватися для боротьби з пожежами, пандеміями та техногенними катастрофами. Головна ідея для військового часу – це протидія диверсійно-розвідувальним групам».
І головна теза генерала, яка здається найбільш важливою: «Територіальна оборона – це не військово-цивільна структура, а навпаки, цивільно-військова організація, і усе має іти від інтересів цивільної частини суспільства, – тоді буде забезпечено розвиток».
Підготовка оборони України: quo vadis?
Щоб сформулювати висновок, важливо повернутися до головної ідеї розвитку Сил ТрО. Вона полягає у двох взаємопов’язаних аспектах. Перший аспект – забезпечити відсіч ворогу на нашій території та залучити до цього усе суспільство (а не частину армії, як це відбувається дотепер). Другий – створити такі умови, коли увесь безпековий сегмент держави (сектор безпеки і оборони або воєнна організація, не важливо, як це назвати) розвиватиметься із урахуванням світових трендів. Останнє передбачає максимальне використання нових технологій, максимально можливий захист вояків, мінімально можливе залучення людей до виконання бойових завдань. Бо, врешті-решт, Україна має перемогти агресивного сусіда не воєнною силою, а рівнем добробуту суспільства – на тлі здатності стримувати його агресію.
То ж, у цьому контексті Сили ТрО – є не частиною регулярного війська, а потужним цивільним прошарком населення, добре підготовленим до війни. Саме за рахунок підготовлених, розвинених, озброєних та виключно мотивованих Сил ТрО ЗСУ будуть здатні скорочуватися – із паралельним високотехнологічним переозброєнням.
Самий час згадати, що місцеві адміністрації – це частина суспільства, що бере значну участь у його організації. То ж, якщо ключова роль у розвитку ТрО належатиме Міністерству оборони, то влада сама штучно знизить можливості того «національного спротиву», про який мріє.
Якщо саме ПЗУ №5557 у прицілі Ради, що, напевно, так і є, варто переглянути цілу низку позицій. Далеко не тільки питання місцевих адміністрацій та підпорядкування Сил ТрО. Але, у першу чергу, питання забезпечення мотивації для вступу в структури ТрО. Питання фінансування, озброєння та використання. Можна дискутувати із генералом Кривоносом, який насторожено сприймає можливість перекидання підрозділів ТрО в інші області, але не звертати на це уваги неможливо.
Нарешті, головне: ПЗУ № 5557 на сьогодні виписаний таким чином, що Сили ТрО не стають окремим елементом усієї системи стримування ворога, а лише частиною одного з існуючих елементів – Збройних Сил. Відсутність самодостатнього розвитку Сил ТрО – це помилка, яка суттєво зменшує асиметричний потенціал держави.
Показовим у цьому контексті є той факт, що у зв’язку з формуваннями Сил територіальної оборони загальна чисельність ЗСУ збільшується на 15 тисяч осіб (до 261 тисячі), у тому числі, військовослужбовців – на 11 тисяч (до 215 тисяч). Показовий тому, що є свідченням вибору консервативного шляху у підсиленні оборонного потенціалу. Замість прицілу на скорочення ЗСУ до рівня компактної, високотехнологічної, цифрової сучасної професійної армії обирається курс на подальше розгортання осучасненої «маленької радянської армії».
Людина готова захищати свою рідну домівку. Але якщо Сили ТрО розглядатимуться лише як резерв ЗСУ, людина відчуватиме себе обманутою. І успіху у створенні асиметричного потенціалу стримування ворога не буде.
