Последние месяцы и особенно после формирования нового правительства Армении актуализировались внутриобщественные и экспертные дискуссии о новой внешней политике и политике безопасности Армении, об их новом качестве, новых целях. Прежде всего, это вызвано итогами 44-дневной войны 2020 года, показавшими всю ущербность прежнего внешнеполитического курса со всеми разъяснениями вокруг него и обоснованиями касательно «безальтернативности» его приоритетов по части отношений с Россией в разных сферах.
Очевидно также, что понимание того, что курс подлежит серьезной коррекции – присутствует и у важных партнеров Армении, и разговоры о перспективах отношений актуализировались еще и в этом контексте.
Важными факторами, стимулирующими соответствующий настрой, также являются:
– рост числа инцидентов и общей напряженности на армяно-азербайджанской границе на фоне поощрительно-молчаливой реакции со стороны ОДКБ, в которой Армения состоит со дня ее основания, и со стороны официальной Москвы, с которой Армения имеет обширную договорно-правовую базу в сфере обороны и безопасности, и тем, что эти инциденты разрешаются только посредством усиления непосредственного российского присутствия и контроля;
– продолжающаяся неурегулированность Нагорно-Карабахского конфликта и неопределенность статуса Нагорного Карабаха;
– июльский официальный визит председателя Европейского Совета Шарля Мишеля в Ереван и анонсирование намерения ЕС о выделении финансового содействия Армении на беспрецедентную сумму в 2.6 млрд евро – на инфраструктурное развитие и «озеленение» экономики;
– предстоящий государственный визит президента Франции Эммануэля Макрона в Армению в рамках регионального визита и примечательное интервью посла Франции в Армении Жонатана Лакота по этой и другим темам развитий в регионе, а также его заявления в ходе встречи с журналистами;
– изменения общественных настроений, зафиксированные проведенными в Армении опросами IRI, что респонденты первой указывают Францию в качестве наиболее дружественной Армении страны (Россия следует второй, США – третьей, далее следуют Китай, Иран и ЕС);
– «дипломатический коллапс» в Армении, наступивший после отставок главы МИД и его всех четырех заместителей на фоне резкого роста общественной критики в адрес внешнеполитического ведомства и его нереформированности.
Внешняя политика и политика безопасности – в новой программе правительства
В программе правительства Армении на 2021-26гг, принятой накануне в Национальном Собрании, отслеживается логика и иерархия приоритетов в предстоящей деятельности исполнительной власти. В представленной правительством Никола Пашиняна 102-страничной пятилетней программе первый раздел – «Безопасность и внешняя политика». И в преамбуле к ней отмечается, что факторами безопасности Армении являются (по порядку):
– модернизирующаяся Армянская Армия;
– стратегический союз Армения-Россия и членство Армении в ОДКБ;
– формирование устойчивой региональной среды и деблокада региональных коммуникаций;
– сопредседательство Минской Группы ОБСЕ
– инициативная по всем направлениям и по активному вовлечению внешняя политика;
– устойчивая система органов национальной безопасности;
– борьба с терроризмом и иными проявлениями экстремизма (что примечательно на фоне беспорядков в ночь на 10 ноября 2020г в Ереване и последующих известных публичных призывов к расправе над руководителями страны со стороны ряда «оппозиционных» лиц в период после войны и до выборов);
– диктатура закона и права, правопорядок;
– повышение устойчивости к катастрофам (по линии МЧС. – Р.М.);
– экономическое развитие и социальная стабильность;
Первая же глава (1.1) посвящена внешней политике правительства (итого четыре главы, для справки: 1.2 – «Карабахская проблема», 1.3 – «Оборонная сфера: реформы вооруженных сил», 1.4 – «Связи с диаспорой»).
В ней указываются главные цели внешней политики Армении: «защита государственных интересов Республики Армения, обеспечение прав и безопасности народа Арцаха, установление регионального мира, деблокада и стабильность региона». Среди приоритетов внешней политики и политики безопасности указываются: «мирное и всеобъемлющее урегулирование Карабахской проблемы под эгидой сопредседателей Минской Группы ОБСЕ – на основе известных принципов и элементов, обеспечение безопасности народа Арцаха, а также сохранение культурного и религиозного наследия и решение гуманитарных проблем. Республика Армения будет использовать весь свой потенциал для достижения вышеуказанных целей, руководствуясь государственными интересами и императивом защиты прав армянского народа».
Далее обращает внимание очередность приоритетных направлений внешней политики и политики безопасности. Первым пунктом отмечена Россия, и во избежание перегрузки материала цитатами, отметим, что перечисляются сферы, по которым отношения должны быть «укреплены и расширены», и «углублены» в тех организациях, в которых Армения и РФ вместе состоят. Указывается на то обстоятельство, что членство России в тройке сопредседателей Минской Группы ОБСЕ «также придает важность отношениям Армения-Россия».
Вторым пунктом отмечаются отношения с США, которые, согласно тексту, «повысились на новый уровень – стратегического диалога». «Правительство продолжит последовательно работать с США в направлении развития и углубления дружественного партнерства, расширяя взаимодействие по вопросам демократических реформ, верховенства закона, борьбы с коррупцией, а также диалог в экономической и политической сферах. Армения продолжит сотрудничество с США как со страной-сопредседателем Минской Группы ОБСЕ», – говорится в документе.
В третьем пункте – отношения с Францией, о которых, в частности, говорится: «Правительство продолжит укреплять привилегированные отношения с Французской Республикой, исходя также из статуса Франции как страны-сопредседателя Минской Группы ОБСЕ. Параллельно с имеющимся взаимодействием в политической сфере, будут осуществлены конкретные шаги для углубления экономических отношений с Францией. Правительство придаст особую важность активному вовлечению Армении в работы Международной Организации Франкофонии».
И четвертым пунктом отмечаются отношения с ЕС и его членами на двусторонней и многосторонней основе, базой которых является Соглашение о всеобъемлющем и расширенном партнерстве Армения-ЕС, указано институциональное сотрудничество по вопросам реформ и установлению безвизового режима, отдельно упоминается программа Брюсселя на 2.6 млрд евро в рамках Восточного Партнерства и обязательство правительства по его выполнению, а также указываются сферы, на которые эти средства выделены.
Для справки, следующие пункты (в порядке очередности) – политика по предотвращению геноцидов и других преступлений против человечности, Иран («дальнейшее развитие особых, традиционных, добрососедских отношений», увеличение экономической составляющей, формирование транспортного коридора Персидский залив-Черное море), Грузия («дальнейшее развитие особых и добрососедских отношений»), всеобъемлющее претворение трехсторонних заявлений Армения-Россия-Азербайджан от 9 ноября 2020г и 11 января 2021г, о продолжающейся готовности Армении к установлению дипотношений с Турцией без предусловий, об отношениях с Индией, Китаем и Японией, об отношениях со странами Ближнего и Среднего Востока и армянских общинах в них, далее – отношения с американскими, азиатскими, африканскими и тихоокеанскими государствами, далее о членстве в ЕАЭС, в ОДКБ и о предстоящем председательстве Армении в ней, о сотрудничестве в рамках СНГ, о сотрудничестве на площадках ООН. Затем отдельный пункт о сотрудничестве с НАТО (цитируется полностью): «Правительство будет привержено продолжению политического диалога с НАТО, последовательной реализации Плана действий по индивидуальному партнерству». И в конце – два пункта об отношениях в рамках ОБСЕ и Совета Европы.
Общие наблюдения и замечания по разделу программы правительства о внешней политике и политике безопасности, ожидания и реалии
1. Программа выстроена под приоритет отношений с Россией и наличествующую договорно-правовую базу, не предусматривает их переоценки и пересмотра, и это, в логике документа, вытекает из целей и приоритетов внешней политики (в связи с неурегулированностью Нагорно-Карабахского конфликта), исходящей из сложившихся региональных реалий. Однако, главный упор выстраиваемой стратегии делается на формате сопредседательства Минской Группы ОБСЕ, которому, как представляется, придается более широкий контекст, чем его сугубо посреднические функции в урегулировании конфликта.
2. В то же время, невзирая на сформировавшийся дискурс в обществе о необходимости диверсификации всех политик на фоне очевидного недовольства российской политикой давления и диктата в регионе, слово «диверсификация» в программе отсутствует, однако, декларируется о намерении углубить отношения с США, Францией, ЕС – прежде всего, в контексте политики реформ и борьбы с коррупцией.
Казалось бы, просматривается «дефицит политической воли» или «излишняя предусмотрительность» со стороны армянского руководства в выстраивании отношений с Западом, однако, отношения – это «улица с двусторонним движением», и региональные реалии обусловлены тем, что у Вашингтона не просматривается какая-либо отдельная, внятная стратегия дальнейших действий в регионе, а скорее ситуативная рефлексия на те или иные изменения обстановки или форс-мажоры в соседних регионах. Со стороны же Франции декларируемые намерения, безусловно, базирующиеся на симпатиях французского общества к Армении, скорее укладываются в рамки стремление к поиску возможностей своего рода «сожительства» (cohabitation) с интересами России, а не противодействию ее деструктивным шагам в рамках неоимперской стратегии. «Нынешние реалии таковы, что Россия обеспечивает безопасность армян Карабаха. Если бы не было российских сил, в Карабахе больше не было бы армян. Заявление от 9 ноября привело к прекращению огня, которое в целом сохраняется. В то же время спустя восемь месяцев мы видим, что заявление от 9 ноября не решает все вопросы. Некоторые его положения, в частности положение об освобождении военнопленных, полностью не выполняются. И в целом заявление от 9 ноября ничего не говорит о будущем статусе Карабаха. Таким образом, заявление от 9 ноября было первым этапом, но сейчас нужно закрепить мир, прекращение огня и начать политический процесс между Арменией и Азербайджаном под эгидой Минской группы ОБСЕ», – сказал посол Франции в Армении Ж.Лакот в интервью Радио Азатутюн.
Однако, очевидно, что в Армении и вокруг нее фиксируется существенное расширение роли Франции, обусловленное новыми реалиями по итогам 44-дневной войны. Париж, при этом, приходит «не с пустыми руками», и масштабное финансовое содействие Армении со стороны ЕС, где доля Франции составляет, согласно послу, 18%, а также планируемые французские инвестиции в армянскую экономику, являются весомым подспорьем для усиления влияния и «разбавления» такового Москвы. Париж и Вашингтон открытым текстом призывают к скорейшему возобновлению переговорного процесса под эгидой Минской Группы ОБСЕ, о чем у Москвы пока иное мнение, и очевидно, что консультации с Москвой по данному вопросу продолжаются в постоянном режиме. Очевидно также, что такая возможность прежде всего зависит: от сохранения солидарности между Москвой и тандемом Париж-Вашингтон, невзирая на конфронтацию между ними на других «фронтах» (гибридная война России против Запада, «крестовый поход» Байдена против авторитаризма и международной коррупции, Сирия, Ливия, Украина, Беларусь, с августа – еще и Афганистан), от дальнейших договоренностей между ними, от состояния отношений Москва-Анкара и Анкара-Вашингтон, от возможных смещений баланса между разными «кремлевскими башнями» и др. Стало быть, необходимо воздерживаться в дальнейших расчетах от прямого проецирования парадигмы повсеместной конфронтации Россия-Запад на региональные реалии, что и делает, собственно, официальный Ереван, излишне не затрагивая факторы-раздражители в декларируемых намерениях.
3. В программе не упоминается Соединенное Королевство никак, тогда как после «брекзита» уже невозможно армяно-британские двусторонние отношения рассматривать в контексте отношений с ЕС. «Соединенное Королевство глубоко ценит наши двусторонние отношения и разделяет Ваше видение устойчивого экономического и демократического будущего Армении. Недавние парламентские выборы продемонстрировали приверженность Армении делу построения прочных демократических основ», – говорится в поздравительной телеграмме британского премьера армянскому и выражается готовность «оказывать постоянную практическую поддержку Вашей программе реформ».
Примечателен фрагмент, касающийся Карабахской проблемы: «Хотел бы также подтвердить свою твердую поддержку полностью согласованному, устойчивому и мирному урегулированию нагорно-карабахского конфликта под эгидой Минской группы ОБСЕ. После конфликта 2020 года Великобритания была первой страной, оказавшей гуманитарную поддержку в рамках работы с МККК. Мы продолжаем оказывать помощь приграничным общинам с целью их восстановления». Борис Джонсон также отметил: «Великобритания надеется на сотрудничество с Арменией в противостоянии глобальным проблемам, в первую очередь в сферах преодоления пандемии COVID-19 и изменения климата. Надеюсь приветствовать Вас в Глазго на саммите COP26 в ноябре этого года».
Очевидно, что из Лондона получен сигнал, и целый список весомых политических, военно-политических и экономических активов и «пунктов присутствия» Британии как в регионе, так и вокруг него (Восточное Средиземноморье, Ближний Восток, Украина, Иран, Турция, Центральная Азия, Афганистан и др.), подписание обновленной Атлантической Хартии 80 лет спустя совместно с США, а также ряд других значимых факторов не может не обратить внимание Еревана, даже если об этом не декларируется в руководящих документах доктринального характера. Свидетельством тому – отзыв посла Армении в США, опытного дипломата Варужана Нерсисяна и назначение послом в Лондоне. Однако, как представляется, процесс гармонизации отношений и его результаты (вопрос требует отдельного рассмотрения) – это дело будущего и предстоящая работа нового руководства внешнеполитического ведомства Армении.
4. Согласно документу, правительство Армении не планирует политических шагов по укреплению Восточного Партнерства ЕС, тогда как имеется прочная база в виде Соглашения по всеобъемлющему и расширенному партнерству, вступившего в силу с 1 марта с.г. Ничего не говорится о таком важном формате как Евронест, который, безусловно, имеет значительную роль в деле гармонизации отношений Армения-ЕС особенно в контексте политики реформ, имеющей для Армении важность экзистенциального уровня. Восточное Партнерство ЕС упоминается в одном пункте – об отношениях с ЕС в контексте выполнения программ содействия Брюсселя на 2.6 млрд евро. Отсутствует также упоминание Украины как страны-безусловного лидера Восточного Партнерства ЕС, которая, к тому же, является второй в Европе страной по численности армянской общины.
5. Очевидно, что над всей программой тяжелая тень России на фоне неурегулированности конфликта во многом является предопределяющим фактором, и программу следует рассматривать как «озвученную» декларацию намерений именно с учетом этого. В то же время, нужно понимать, что жизнь сложнее всяких деклараций пятилетних намерений, особенно в нашем изменчивом мире. И очевидно также, что добросовестно выполненные «домашние задания» являются залогом обретения новых возможностей в обозримом будущем. Ведь политика – искусство возможного, и важнейшая задача – эти возможности расширить во благо государству и обществу.
Рубен Меграбян, координатор программ Армянского Института международных отношений и безопасности
