Центр досліджень армії, конверсії та роззброєння продовжує знайомити з дискусійними аналітичними матеріалами щодо підготовки Плану оборони України. Валентин Горовенко – радник ЦДАКР та колишній співробітник РНБОУ презентує власний погляд за цією тематикою.
Внесений до правового поля України у вересні цього року План оборони України (Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про оборону України» щодо організації оборони держави») викликав жваву дискусію як серед фахівців органів військового управління, так і незалежних експертів. Зокрема, низка пропозицій стосовно цього документа була викладена у статті позаштатних радників ЦДАКР В. Тютюнника і М. Лобка[1]. Погоджуючись з багатьма з них, разом з тим маю викласти низку принципових, як на мене, розбіжностей з позицією згаданих авторів.
І на початку, пропоную дещо «творчо» підійти до трактування терміну «План оборони України»: уяснити глибинну суть і не намагатися сліпо втілювати його в конкретних документ. Шануймо непорушність правила «Dura lex, sed lex» (закон є закон), але, нажаль, і окремі закони не позбавлені недоліків.
Одна із підстав для такого «творчого» підходу – закладене протиріччя у визначенні терміну «План оборони України». Нагадаю, що за результатами підготовки парламентським Комітетом з питань національної безпеки, оборони та розвідки поданого Президентом України законопроекту до розгляду у другому читанні, у визначення згаданого терміну народними депутатами були внесені слова «складова частина оборонного планування». І тому, абзац третій статті 1 Закону України «Про оборону України відтепер визначає, що:
«План оборони України – складова частина оборонного планування, що містить сукупність документів, які визначають зміст, обсяги, виконавців, порядок і строки здійснення політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту».
Тут доречно навести визначення терміну «оборонного планування», яке міститься в Законі «Про національну безпеку України» (стаття 1):
«Оборонне планування – складова частина системи державного стратегічного планування, що здійснюється з метою забезпечення обороноздатності держави шляхом визначення пріоритетів і напрямів розвитку сил оборони, їх спроможностей, озброєння та військової техніки, інфраструктури, підготовки військ (сил), а також розроблення відповідних концепцій, програм і планів з урахуванням реальних і потенційних загроз у воєнній сфері та фінансово-економічних можливостей держави».
Як видно з нього, до оборонного планування належать процеси і документи з підготовки до оборони, а не з ведення оборони – захисту держави у разі збройної агресії або збройного конфлікту. Звідси, План оборони України, за наявного законодавчого трактування, не може бути однозначно віднесений до оборонного планування. У його визначенні наголошується на плануванні процесів як підготовки до збройного захисту, так і захисту у разі збройної агресії. Тобто, мова йде про планування у сфері оборони держави в цілому.
Однак, охопити у Плані оборони таку сферу планування практично неможливо, якщо лише взяти до уваги значну кількість плануючих документів в ній (за орієнтовними підрахунками більше 60) і необхідність у надто складній системі управління процесом їх реалізації.
Більш доцільно було б дотримуватися поділу планування у сфері оборони на дві взаємопов’язані підсистеми − оборонне планування і планування оборони. Законодавчі акти України передбачають такі види планування.
Однак, визначення останнього з них у нормативно-правових актах на даний час відсутнє. Спираючись на принципи і норми міжнародного права (зокрема статтю 51 Статуту ООН, яка пов’язує право на оборону виключно з фактом збройного нападу, тобто агресією) та національне законодавство його можна трактувати наступним чином:
«Планування оборони держави – складова частина системи державного стратегічного планування, що визначає мету, завдання та порядок дій суб’єктів забезпечення оборони держави, а також розподіл відповідних ресурсів при загрозі застосування воєнної сили, у разі збройної агресії або збройного конфлікту».
Доцільність (а можна стверджувати і про необхідність) згаданого поділу планування обумовлено й наступним.
В умовах парламентсько-президентської форми правління в Україні та законодавчо закріпленого принципу поділу влади, завдання з розроблення і виконання програмних документів з планування оборони держави та документів оборонного планування у більшості випадків відносяться до сфери повноважень різних гілок влади.
Планування оборони держави безпосередньо відноситься до сфери діяльності Президента України як Глави держави і як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України.
У свою чергу оборонне планування у переважній більшості покладається на Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади. Це, зокрема, визначено законами «Про оборону України» (статті 9,13), «Про національну безпеку України» (стаття 33), «Про Кабінет Міністрів України» (стаття 20, пункт 5), «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» (статті 12 – 15). За межами повноважень органів виконавчої влади в оборонному плануванні практично залишається лише планування підготовки сил оборони до виконання покладених на них завдань, що є функцією військового командування.
Таким чином, органи виконавчої влади безпосередньо організовують розроблення і відповідають за виконання програмних документів оборонного планування. Однак, загальне керівництво цим процесом належить Президентові України відповідно до його конституційних повноважень щодо керівництва обороною держави. Мету і спрямованість оборонного планування Президент України визначає в Стратегії національної безпеки, Стратегії воєнної безпеки та інших документах з питань оборони, які затверджуються його указами. Рада національної безпеки і оборони, відповідно до свої компетенції, забезпечує узгодження документів оборонного планування між собою. У подальшому вона координує та здійснює контроль за діяльністю відповідних державних органів у процесі їх реалізації.
Слід підкреслити, що зміст оборонного планування залежить від потреб, які визначаються за результатами планування оборони, тобто є похідною від нього.
Така до певної міри деталізація особливостей оборонного планування має показати, що над ним існує чіткий контроль з боку Президента України. Це дозволяє узгоджувати документи оборонного планування з плануванням оборони держави.
Але варто звернути увагу, що необхідний механізм реалізації документів цих видів планування суттєво різний: відмінними є вимоги до порядку їх уточнення, оперативності у виконанні тощо. І це ще одна причина, яка не дозволяє об’єднувати в рамках Плану оборони документи оборонного планування і планування оборони.
Викладене вище можна вважати цілком достатнім для висновку, що План оборони України має бути документом суто планування оборони держави.
Яка основна прогресивна відмінність даного Плану від основного на сьогодні документу планування оборони – Стратегічного плану застосування Збройних Сил та іншим складових сил оборони?
Перша, це передбачене ним комплексне застосування в обороні держави воєнних і невоєнних засобів (політичних, економічних, інформаційно-психологічних, кібернетичних тощо).
Друга, охоплення ним усього періоду воєнно-політичної кризи, як загрозливого періоду (за нинішньою термінологією – період наявності загрози застосування воєнної сили), так і періоду воєнного конфлікту.
Але це діє для класичної ситуації, коли чітко простежується і загрозливий період і початок воєнного конфлікту. Перед нами ж стоїть завдання розроблення Плану оборони для нинішньої ситуації, а вона далека від класичної.
Що маємо на даний час і що нам загрожує у найближчій перспективі у найгіршому варіанті?
Основні моменти такої оцінки.
На сьогодні триває:
збройна агресія Російської Федерації проти України;
тимчасова окупація Росією частини території нашої держави;
дія особливого періоду в Україні;
операція Об’єднаних Сил у Донецькій і Луганській областях.
При цьому: не оголошено воєнний стан і стан війни з Російською Федерацією. Однак, Верховною Радою України схвалене рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших сил оборони для відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.
До того ж, існує висока ймовірність виникнення спровокованої Російською Федерацією воєнно-політичної кризи в деяких інших регіонах України.
Що нам загрожує:
широкомасштабна агресія Росії.
І це лише воєнна сторона нинішньої кризової ситуації. В арсеналі агресора є широкий асортимент засобів, форм і способів впливу.
Основні з них:
проведення операцій та окремих заходів політико-дипломатичної, економічної, інформаційно-психологічної та кібернетичної боротьби;
активізація агентурної мережі і посилення усіх видів розвідки;
акції з деморалізації збройних сил, інших силових структур та населення, дестабілізації соціально-політичної ситуації;
посилення через агентуру впливу антидержавних настроїв серед частини представників воєнно-політичного керівництва;
залучення кримінальних структур до провокування масових безпорядків;
організація створення, підготовка та матеріально-технічне забезпечення незаконних збройних формувань на території України;
розвідувально-підривна діяльність підрозділами сил спеціальних операцій Росії безпосередньо перед збройною агресією.
Усе це безпосередньо або опосередковано впливає на оборону держави і тому має бути враховано при розробці Плану оборони України.
При усій невиразності межі між нинішньою ситуацією і умовами широкомасштабної війни (що інколи характеризується виразом «ні війни, ні миру), все ж існує суттєва різниця у цілях, завданнях, формах і способах дій суб’єктів забезпечення оборони держави у цих періодах воєнно-політичної кризи. Тому, з урахуванням цієї різниці План оборони України може складатися із окремих комплектів відповідних документів для кожного з них або кожний такий документ матиме два розділи – орієнтовані на нинішню ситуацію і умови широкомасштабної війни.
Підсумовуючи викладене пропонується розглянути наступний перелік основних документів Плану оборони України:
Стратегічна концепція оборони України;
План керівництва державою та управління силами оборони при захисті України у разі збройної агресії або збройного конфлікту;
Стратегічний план застосування Збройних Сил та інших сил оборони України;
План заходів у зовнішньополітичній сфері, спрямованих на запобігання широкомасштабній агресії проти України та відсіч збройній агресії;
План інформаційного протиборства;
План оперативного обладнання території України в інтересах оборони;
План підготовки та дій руху опору в особливий період;
План заходів кібероборони України;
План розвідувального забезпечення оборони України в особливий період;
План контррозвідувального забезпечення оборони України в особливий період;
План проведення антитерористичних заходів в особливий період;
План посилення охорони та захисту державного кордону України в особливий період;
План забезпечення громадського порядку в особливий період (План превентивної операції, метою якої є попередження переростання соціального конфлікту у збройне протистояння всередині держави);
Типовий план запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях;
План цивільного захисту в особливий період;
План дій із захисту цивільного населення в умовах збройного конфлікту;
Розрахунок фінансових потреб на реалізацію Плану оборони України.
Наведений перелік документів може бути доповнений. Не виключається й уточнятися їх назви. Остаточний структура Плану оборони, яку планується подати на затвердження Президентові України потребує широкого обговорення фахівцями державних органів, які безпосередньо залучатимуться до розроблення цього відповідних складових Плану та їх реалізації.
І на останок. Внесеними змінами в Закон України «Про оборону України» передбачено визначення Урядом порядку розроблення Плану оборони України. На моє переконання, настала черга більш масштабної роботи – розроблення Положення про планування оборони України. Цей документ має систематизувати структуру документів планування оборони держави, порядок їх розроблення та уточнення по усій ієрархії суб’єктів забезпечення оборони, визначених у згаданому Законі. Наскільки це серйозна проблема переконливо продемонструвала діяльність державних органів у період дії воєнного стану у листопаді – грудні минулого року.
Слід також законодавчо уточнити термін «План оборони України», усунення згаданих вище неточностей у його визначенні.
Валентин Горовенко,
радник Центру досліджень армії, конверсії та роззброєння, співробітник апарату РНБО України (2002 – 2011 рр.)
[1] Тютюнник В.П., Лобко М.М. «План оборони України: проблеми та рекомендації щодо визначення структури цього нового документу». Журнал «Виклики та ризики. Безпековий огляд Центра дослідження армії, конверсії та роззброєння». – 2019. – № 19 (130). – С. 10 – 21.
