Вперше матеріал опубліковано у спеціальному випуску Консорціуму оборонної інформації (КОІ) “Рефлексії”, № 6, лютий 2024 р. – на замовлення КОІ
Німеччина відіграє ключову роль у наданні допомоги Україні, поступаючись за обсягами підтримки в абсолютних показниках лише США. Співпраця між Берліном та Києвом охоплює як фінансову і гуманітарну допомогу, так і значну військову підтримку, а також спільні ініціативи у сферах енергетики та відновлення інфраструктури. Дострокові вибори у ФРН, можуть суттєво вплинути на майбутнє цих зобов’язань, що змушує стежити за політичними змінами з особливою увагою.
Політична криза у листопаді минулого року стала поворотним моментом в політичному житті Німеччини. Розпад коаліції в історії країни ставався лише двічі за 75 років. Попередню керівну коаліцію формували Соціал-демократична партія (СДП) під керівництвом Олафа Шольца, Союз 90/Зелені, яких представляють віцеканцлер та міністр економіки Роберт Габек і міністр закордонних справ Анналена Бербок, а також Вільна демократична партія (ВДП), очолювана колишнім міністром фінансів Крістіаном Лінднером. Саме звільнення його з посади міністра стало формальною причиною розпаду цієї коаліції. У результаті, президент Франк-Вальтер Штайнмаєр розпустив парламент 27 грудня 2024 року та призначив дату нових виборів на 23 лютого 2025 року.
Початок непорозумінь всередині керівної коаліції поклало рішення Конституційного суду про заборону уряду перерозподілити залишки коштів, виділених на боротьбу з пандемією COVID-19. У той час як О. Шольц та Р. Габек прагнули використовувати державний бюджет на втілення різних програм розвитку, К. Лінднер виступав за дотримання “боргового гальма”, яке забороняє вищі, ніж закріплені в законі, позики, за відсутності надзвичайних ситуацій. Повномасштабне вторгнення росії в Україну, спричинило стрімкий ріст цін на енергоносії, а також викликало необхідність більших витрат на оборонний сектор. О. Шольц прагнув вирішити це шляхом послаблення “боргового гальма” і ширших позик, а К. Лінднер виступав за скорочення соціальних виплат.
Криза, яка призвела безпосередньо до розпаду коаліції, була спричинена відсутністю згоди між канцлером та міністром фінансів щодо основних показників бюджету на 2025 рік. Цей документ став викликом для політиків, адже Німеччина вже другий рік поспіль не може подолати рецесію: ВВП впав на 0,2% у 2024 році після зниження на 0,3% у 2023 році. Такий випадок у післявоєнній історії країни спостерігався лише у 2002-2003 роках. Основними причинами вважають посилену конкуренцію для німецьких експортних галузей, високі ціни на енергоносії, високий рівень процентних ставок та невизначеність економічних перспектив у зв’язку з обранням нового президента США.
Згідно з результатами опитувань, перше місце на майбутніх виборах прогнозують альянсу Християнсько-демократичного союзу та Християнсько-соціального Союзу (ХДС/ХСС), що робить його лідера Фрідріха Мерца головним кандидатом на посаду канцлера. Проте електоральні настрої свідчать також про зростання незадоволення традиційними партіями, через що друге місце у рейтингах нині посідає правопопулістська партія Альтернатива для Німеччини (АдН). Також має шанси подолати виборчий поріг лівопопулістська партія Союз Сари Вагенкнехт (ССВ).
Більшість депутатів партії АдН виступають проти надання підтримки Україні, вважаючи конфлікт наслідком непослідовної політики НАТО щодо розширення та порушенням “червоних ліній”. Відповідно в партії не підтримують прийняття України до ЄС та НАТО, вказуючи на важливість збереження нейтрального статусу.Вони також критикують використання податкових коштів на військову допомогу. Лише чотири депутати цієї партії підтримали рішення про передачу Україні важкого озброєння у квітні 2022 року. Союз Сари Вагенкнехт виступає за те, що європейська архітектура безпеки можлива лише із включенням росії, тому підтримує дипломатичні зусилля щодо вирішення конфлікту, такі як китайський мирний план, і є категорично проти передачі Україні далекобійних ракет.
Потенційно сім партій можуть отримати місця в Бундестазі. Серед них ХДС/ХСС, СДП, Союз/90 Зелені, АдН, Союз Сари Вагенкнехт, Ліві та ВДП. Не перетнути поріг у 5% потенційно можуть Ліві та ВДП, а також ССВ.
Майбутня коаліція. З огляду на те, що одразу три партії перебувають на межі проходження до парламенту, остаточна конфігурація місць у майбутньому Бундестазі буде зрозуміла лише після виборів. Формування майбутньої коаліції буде тривалим процесом, оскільки позиція ХДС/ХСС з ряду пріоритетних програмних питань є діаметрально протилежною позиції інших потенційних учасників коаліції. Вільна Демократична Партія була б найзручнішим коаліційним партнером для Фрідріха Мерца, але дуже малоймовірно, що навіть у випадку подолання 5% порогу та входження до парламенту у цих двох партій буде достатньо голосів для формування більшості.
Найбільш імовірним варіантом розвитку подій є створення “великої коаліції” за участі ХДС/ХСС та СДП. Ці дві партії мають значний досвід спільного урядування (партії формували коаліцію у 2005-2009, 2013-2017, і 2018-2021 роках). Також СДП є більш зручним партнером для ХДС у реалізації запланованих внутрішньополітичних реформ (у першу чергу міграційної), ніж “Зелені”. Очікується, що за вже майже гарантованою поразкою СДП відбудеться відставка Олафа Шольца та обрання нового керівництва партії, яке буде більш відкритим також до зближення позицій з ХДС/ХСС у сфері зовнішньої політики. З огляду на це, зараз важко спрогнозувати позицію СДП щодо України в контексті майбутніх коаліційних переговорів, але точно можна стверджувати, що група політиків, які виступають за відновлення діалогу з РФ та обмеження допомоги Україні, залишиться впливовою, і виступатимуть фактором стримування допомоги Києву в межах загального урядового курсу.
Фрідріх Мерц також не виключає можливості співпраці з “Зеленими”, але всередині ХДС/ХСС ця опція сприймається скоріш як засіб тиску на СДП. Партія серйозно поділена в цьому питанні, і частина членів, наприклад, прем’єр-міністри Північного Рейну-Вестфалії та Шлезвіг-Гольштейну, підтримують коаліцію з партією “Зелених”, тоді як керівництво баварського ХСС вважає це повністю неприйнятним. Коаліція ХДС/ХСС та Союзу 90/Зелені могла б стати однією з найбільш сприятливих для України, оскільки обидві партії підтримують продовження надання їй допомоги та критикують “деескалаційну” риторику нинішнього канцлера. Обидві партії на рівні заяв лідерівпідтримують членство України як в ЄС, так і в НАТО, передачу Україні крилатих ракет Taurus, повну конфіскацію російських активів і мирні переговори лише за прямої участі Києва.
Варто наголосити, що підтримка України залишається однією з основних передвиборчих тем у ФРН. На розгляді в Бундестазі перебуває додатковий пакет військової допомоги у розмірі 3 млрд євро. Опозиція використовує це питання для атак на канцлера, стверджуючи, що той одноосібним рішенням затягує процес погодження цього пакету, тоді як Олаф Шольц підкреслює, що фінансування не повинно здійснюватися шляхом скорочення соціальних виплат і намагається залучити голоси людей, які не підтримують збільшення допомоги Україні.
Безперечно позитивною тенденцією для німецького публічного дискурсу є те, що лідер найпопулярнішої опозиційної партії відкрито критикує канцлера за те, що той був недостатньо рішучим у підтримці України й ніколи публічно виступав за її перемогу у війні. Так само предметом критики канцлера з боку інших демократичних партій залишається невирішене питання передачі Києву далекобійних ракет. Однак будь-який майбутній керівник уряду зустрінеться з необхідністю збільшення витрат на оборону. Відповідно потрібно буде шукати додаткове фінансування або скорочувати виплати в інших секторах. Третім недовгостроковим рішенням може стати створення спеціальних фінансових фондів.
Витрати на оборону. 17 грудня 2024 р., коли три найбільші демократичні партії представили свої передвиборчі програми, питанням оборони та безпеки було відведено чільне місце. Хоча всі вони погоджуються, що переозброєння Бундесверу та суттєве зростання військових витрат є необхідними для забезпечення безпеки ФРН, продовжуються суперечки щодо джерел фінансування цих витрат, що пов’язано із серйозним навантаженням на німецьку економіку та державний бюджет. За підрахунками Інституту німецької економіки в Кельні, до 2028 року Німеччина може зіткнутися з дефіцитом бюджету на оборону у розмірі 21,5 мільярда євро, якщо здійснюватиме витрати відповідно до нинішніх зобов’язань перед НАТО у розмірі двох відсотків ВВП. Якщо НАТО вирішить витрачати на оборону три відсотки, для Німеччини це означало б дефіцит у 122 мільярди євро у 2028 році або 253 мільярди євро за весь наступний законодавчий період.
У програмі ХДС/ХСС зазначається, що вони залишаються відданими принципу 2% на оборону щонайменше, адже членство в НАТО й американська участь в Альянсі – основна гарантія безпеки ФРН. Примітно, що партія підтримує німецьке лідерство у створенні європейського протиракетного щита. У СДП теж підтримують закріплення оборонних витрат на рівні 2% і перетворення Німеччини на логістичний хаб НАТО.
Зелені вважають НАТО та європейську співпрацю ключовими елементами своєї політики безпеки. Вони підкреслюють, що на обороноздатність потрібно витрачати значно більше, ніж два відсотки від ВВП. Зокрема Р. Габек називає цифру у 3,5%.
Політики ХДС/ХСС, “Зелених” та СДП не відкидають збільшення інвестицій у Бундесвер через збільшення кредитної заборгованості. Станом на сьогодні у Конституції ФРН закріплене так зване “боргове гальмо” – Федеральний уряд може запозичувати максимум 0,35% ВВП щороку як новий борг. Фрідріх Мерц вважає, що це положення потребує реформування. Відхід від традиційної позиції ХДС/ХСС, яка розглядала “боргове гальмо” засобом забезпечення фіскальної стабільності, пояснюється недостатністю можливостей для фінансування військових потреб. Скорочення програм соціальної допомоги й реформ податкової системи, якими б радикальними вони не були, все одно буде недостатньо, щоб покрити дефіцит бюджету у випадку збереження поточних видатків на оборону, уже не кажучи про їх збільшення. СДП також підтримує відхід від “боргового гальма”, але бажає використати ці кошти як на державні інвестиції, так й на інфраструктуру та соціальні програми. “Зелені” підтримують реформу за умови збільшення фінансування на захист клімату. Це питання буде одним з основних під час формування нової коаліції, але через те, що три партії мають різне бачення цільового використання коштів, домовитись буде складно. Реформа “боргового гальма” вимагатиме змін до конституції та зараз невідомо чи зможе наступний уряд зібрати ⅔ голосів парламенту для цього, зокрема і через опозицію з боку АдН та ССВ, які виступають проти зростання військових витрат.
Забезпечення фінансування оборони є важливим завданням не лише для Німеччини, а й для всього Євросоюзу. За оцінками Єврокомісії, протягом наступного десятиліття оборонний сектор ЄС потребуватиме 500 мільярдів євро. Деякі держави-члени, зокрема Німеччина та Нідерланди, висловлюють сумніви щодо збільшення своїх внесків у бюджет ЄС. Інший підхід пропонують президент Франції Еммануель Макрон та віцепрезидент ЄС Кая Каллас – він полягає у спільному залученні коштів через запозичення для оборонних інвестицій на рівні ЄС. Для такого “спільного європейського кредиту” потрібна буде згода ФРН, і до сьогодні уряд ФРН скептично ставився до цієї ідеї. До зміни уряду у ФРН країни ЄС сфокусуються на спрощенні кредитування оборонної промисловості з боку приватного сектора та зменшення зарегульованості цієї сфери, зокрема наприкінці січня 19 з 27 країн ЄС, у тому числі Франція та Німеччина, закликали Європейський інвестиційний банк збільшити кредитування ОПК. У контексті цієї дискусії питання залучення коштів ЄС для підтримки розвиткуукраїнського оборонно-промислового комплексу також залишається відкритим.
Підтримка більшого фінансування оборонного сектору відображає зовнішньополітичну стратегію Фрідріха Мерца. Він розглядає війну Росії проти України як “злам епох” (Epochenbruch), що символізує конфлікт між ліберальними демократіями та авторитарними режимами. Тому прагне забезпечити Німеччині більш активну та незалежну роль у сфері безпеки, особливо на фоні президентства Дональда Трампа та з ним пов’язаних викликів для Європи. У цьому контексті Мерц пропонує заснувати Національну раду безпеки, яка координуватиме дії усіх відомств та розробити нову Стратегію національної безпеки. Але створення цього органу найбільш ймовірне за умови коаліції ХДС/ХСС з СПД або з ВДП, коли представник від ХДС/ХСС зможе очолити Міністерство закордонних справ, і весь зовнішньополітичний апарат буде під контролем однієї партії.
Питання надання Україні ракет TAURUS вкотрегостро постало після дозволу США на атаки Україною російських цілей ракетами ATACMS. Раніше в Бундестазі неодноразово реєструвались резолюції з закликом до канцлера прийняти це рішення, але вони відхилялись під час голосування через опозицію від керівної Соціал-демократичної партії. Як відомо, Шольц залишається непохитним противником такої передачі ракет, мотивуючи це ризиком втягнення ФРН у війну.Однак інші дві коаліційні партії виступали на підтримку цього рішення. Віцеканцлер Габек з “Зелених” заявив, що на місці канцлера він би підтримав цю ініціативу, як і міністерка закордонних справ Анналена Бербок. ВДП також підтримала це рішення, як і члени опозиційної ХДС/ХСС, які ініціювали голосування у січні 2024 року. На відміну від Шольца, Мерц підтримує передачу далекобійних ракет Україні, тому його потенційний прихід до влади може відновити розгляд цього питання. Рішення про передачу приймає канцлер за згоди керівництва інших партій коаліції, тому знову повернутись до розгляду цього питання можна буде не раніше травня цього року, коли вже буде сформований новий уряд.
Перед новим урядом постане ще декілька важливих питань, які стосуються політики ФРН щодо росії. У Німеччині заморожені майже 4 мільярди євро в російських активах. Позиція ФРН до сьогодні полягала в тому, що Україні можна передавати лише дохід від цих активів, а не повністю їх конфіскувати на користь України. Також ФРН виступала проти конфіскації 210 млрд євро у юрисдикції ЄС, мотивуючи це ризиком дестабілізації фінансової системи. Але ситуацію може змінити прихід до влади Д. Трампа, який прагне витрачати менше американських коштів на допомогу Україні й вимагає більш широкої участі Європи в цьому. У грудні 2024 року Висока представниця ЄС із зовнішньої політики та безпеки заявила, що поступово в Союзі дійдуть до рішення повного використання заморожених активів на користь України.
ФРН припинила прямий імпорт газу з росії, і як альтернатива російським енергоносіям, по всій країні почали будувати термінали для зберігання зрідженого природного газу (ЗПГ). Він практично не підпадає під санкції в межах ЄС (лише 9 та 10 пакети обмежують експорт технологій та послуги з обслуговування) і ймовірно не ввійде до нового, 16-го пакету. У 2024 році імпорт російського ЗПГ в країнах Європейського Союзу зріс на 19%. У Німеччині, державна компанія SEFE здійснила 58 поставок загальним об’ємом 4,1 мільйона тонн, що майже в шість з половиною разів більше, ніж у попередньому році. Нещодавно група держав-членів ЄС (країни Балтії, Польща, Ірландія, Швеція) звернулася з вимогою про повне ембарго на російський ЗПГ та санкціонування флоту російських танкерів. Однак до цієї ініціативи не приєдналися Бельгія, Франція, Іспанія та Нідерланди – країни, які відіграють основну роль імпорті російського ЗПГ, ФРН також її не підтримала.
Підсумки напередодні виборів у Німеччині
Економічні виклики значно впливають на внутрішню і зовнішню політику, особливо стосовно підтримки України. Варіанти коаліцій, від “Великої коаліції” ХДС/ХСС та СДП до потенційного альянсу з “Зеленими”, визначатимуть ступінь підтримки, включаючи військову допомогу та передачу далекобійних ракет. Через те, що в перегонах на сьогодні перше місце займає ХДС/ХСС, новим канцлером, скоріш за усе, стане їхній кандидат – Фрідріх Мерц. Партії, такі як ХДС/ХСС і Союз 90/Зелені, можуть підтримати збільшення оборонних витрат понад стандартні 2% ВВП до 3,5%, що розглядають як необхідне для зміцнення європейської безпеки та допомоги Києву. Проте, правопопулісти з АдН, можуть виступати проти збільшення державних витрат та підтримувати суворе дотримання фіскальної дисципліни, що ускладнить перегляд політики боргового гальма. Важливими для України також стануть рішення, щодо скорочення використання російського зрідженого природного газу та підтримка передачі Києву заморожених російських активів. Рішення щодо ЗПГ може відбутися за умов зміни позицій Бельгія, Франція, Іспанія та Нідерланди, що ж стосується заморожених російських активів, то з появою нового уряду в ФРН з’являються нові можливості просування цього питання на користь України.
Автори матеріалу:
Степан Русин, координатор програми німецько-українського партнерства Центру трансатлантичного діалогу,
Діана Маслянчук, аналітик програми німецько-українського партнерства Центру трансатлантичного діалогу
