Яким має бути парламентський контроль за спеціальними службами
Найближчим часом Верховна Рада України (ВРУ) планує розглянути питання створення та визначення повноважень нового парламентського комітету — із забезпечення контрольних функцій ВРУ за діяльністю державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів з певними повноваженнями. Як зазначається, метою комітету є гарантування дотримання вимог Конституції України щодо забезпечення національної безпеки. Так, проект Закону про парламентський контроль за дотриманням положень законів у діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів держави у січні ц. р. було зареєстровано у ВРУ.+
З одного боку, Україна послідовно впроваджує систему цінностей розвинутого демократичного світу та чітко заявляє про долучення до його системи координат. У тому числі, у контексті намірів отримати повноправне членство в європейських та євроатлантичних структурах. З іншого боку, Україна де-факто здійснює опір, в тому числі із застосуванням сили, ворожій Росії, що взяла курс на знищення незалежної суверенної держави. При цьому Росія ще задовго до початку війни проти України створила на нашій території свої потужні агентурні мережі та постійно активно підживлює будь-які промосковські настрої в усіх прошарках суспільства — від дрібного бізнесу до впливових кіл політиків. За таких умов ризики проникнення представників цих мереж до таємної інформації є досить високими та створюють реальну загрозу результативності та й власне життєдіяльності вітчизняних спецслужб.
Тим більше, в таких умовах потрібен баланс між різними гілками влади — задля не тільки уникнення непрофесійної роботи або зловживань у роботі спецслужб, але й унеможливлення обслуговування спецслужбами та правоохоронними органами нашої держави окремих політичних сил.
ЯК ЦЕ ВІДБУВАЄТЬСЯ В ОКРЕМИХ КРАЇНАХ ДЕМОКРАТИЧНОГО СВІТУ
У всіх державах сталої демократії світу існує система нагляду за роботою спеціальних служб.
Почати варто з того, що у країнах із парламентською формою правління виконавча гілка влади наділена повним правом вирішувати, яку інформацію з обмеженим доступом можна надавати у розпорядження профільних комітетів парламенту з метою запобігання прямого втручання останнього в діяльність спеціальних служб.
Водночас і в самих розвинутих демократіях немає однозначного уніфікованого підходу до практики парламентського нагляду, а багато що визначається безпосередньо парламентським, або президентським, або змішаним устроєм системи влади.
* Наприклад, у США існує безперервний моніторинг ефективності влади, і в тому числі роботи спецслужб держави, з боку Конгресу США та його профільних комітетів. Зокрема, комітети Конгресу США мають право заслуховувати на засіданнях керівників спеціальних служб. В Сенаті, верхній палаті парламенту, існує комітет із питань розвідки (The United States Senate Select Committee on Intelligence), а у Палаті представників, нижній палаті парламенту, — Постійний комітет із розвідки (The United States House Permanent Select Committee on Intelligence). Саме сенатський комітет з питань розвідки здійснює річні огляди бюджету розвідки та забезпечує процес схвалення правових актів у тому числі для структур розвідувального співтовариства. І саме цей комітет періодично проводить розслідування, аудити та інспекції розвідувальної діяльності та відповідних програм. До речі, саме цей комітет, починаючи з 2017 р., здійснює власне розслідування щодо впливу РФ на вибори президента США. Комітет із розвідки Палати представників здійснює тематичні дослідження та публікації й є джерелом матеріалів для суспільних політичних дискусій з метою підвищення ефективності спеціальних служб. Оскільки частина депутатів палати представників обирається кожні два роки, а сенатори мають повноваження шість років, із кожними виборами оновлюється й склад профільних комітетів Конгресу США.
* Досить складна система парламентської діяльності Великобританії у сфері нагляду за силовими структурами пов’язана з рудиментами конституційної монархії у системі влади. Зокрема, парламентський комітет з діяльності спеціальних служб (The Intelligence and Security Committee) є особливим, складається з дев’яти ретельно обраних та впливових депутатів — як з Палати лордів (the House of Lords), так і з Палати общин (the House of Commons), які персонально рекомендуються на посаду прем’єр-міністром країни та призначаються парламентом за участю у даному процесі головного дорадчого органу глави конституційної монархії. При цьому головним акцентом підбору кандидатів на посади в даний комітет є їхній досвід роботи у спецслужбах країни, високі моральні якості та професіоналізм. Цікаво, що у сфері відповідальності комітету — перевірка відповідності діяльності спецслужб у політичній, фінансовій та управлінській сферах до вимог їхніх статутних положень.
Призначення на посаду канцлера Німеччини та заповнення міністерських посад відбувається за принципом партійної (або коаліційної) більшості у Бундестазі (парламенті). Парламентська коаліційна більшість, як правило, і контролює профільні комітети із діяльності силових структур.
Ще один важливий нюанс, який є вкрай важливим для врахування. Зокрема, у багатьох країнах-учасницях Ради Європи повноваження комітетів парламентського контролю сформульовано нечітко, внаслідок чого комітет може контролювати (відслідковувати, перевіряти) тільки визначені служби безпеки. Наприклад, у Франції парламентська делегація з питань розвідки (Delegation Parlementaireau Renseignement) має завдання з контролю над «загальною діяльністю і методами» різних розвідувальних служб і служб безпеки. У Німеччині орган парламентського контролю (Parlamentarische Kontrollgremium) має завдання з контролю над «діяльністю» служб безпеки та розвідувальних служб. Однак варто наголосити, що ці комітети не втручаються у конкретну роботу спецслужб з огляду на, перш за все, непублічний характер та делікатність діяльності цих структур. Переважно, виключні повноваження комітетів відносяться до перевірок дотримання прав та свобод громадян. Так, комітет парламентського контролю над розвідувальними операціями литовського Сейму, має спеціальні повноваження з перевірки дотримання службами безпеки конституційних прав і свобод. Європейські фахівці позначають, що хоча «глибина» контролю різних парламентських комітетів є різною, природа цих органів є такою, що більшість із них не в змозі здійснювати регулярний, детальний контроль над оперативною діяльністю, включаючи збір, обмін і використання персональних даних. І це є принциповою нормою, яка, щоправда, не торкається особливих випадків.
Варто мати на увазі, що парламентські комітети європейських країн здійснюють контроль майже виключно постфактум, розглядаючи те, що вже відбулося. Практично єдиною є американська практика — попереднє інформування обраних членів комітетів конгресу з питань розвідки про конкретні операції або програми. Слід визнати, що з огляду на дотримання прав людини та підзвітності є небажаним залучати контролюючі органи заздалегідь, ураховуючи, що їм, можливо, доведеться розглядати цю діяльність й у подальшому — при цьому може виникнути конфлікт інтересів.
Загалом західні демократії особливу увагу приділяють принципам верховенства права і законності та поваги до прав і свобод людини, громадянина, оскільки, власне, в забезпеченні цих прав і полягає в значній мірі діяльність правоохоронних органів. При цьому в більшості країн Ради Європи спостерігається тенденція доручати парламентський контроль над службами безпеки одному комітету, що займається лише контролем над службами безпеки. У деяких державах створено кілька комітетів з питань контролю, кожен з яких відповідає за конкретну службу безпеки. Наприклад, у парламенті Румунії є окремі комітети з контролю над службою внутрішньої безпеки і службою зовнішньої розвідки, а також комітет з питань оборони, чиї обов’язки включають певні аспекти роботи обох служб. Так само виглядає ситуація в Словаччині, де є окремі комітети з питань контролю над Словацькою інформаційною службою і Бюро національної безпеки. Такий поділ повноважень може забезпечити вищий рівень спеціалізації та використання досвіду членів комітетів. З іншого боку, недоліки такого підходу містять ризик того, що окремі питання (наприклад, обміну інформацією між двома службами безпеки/розвідувальними службами) можуть перебувати на стику повноважень двох або декількох комітетів, і ресурси можна буде вигідніше концентрувати на розвитку одного комітету.
Отже, наявний досвід свідчить, що парламентський контроль над правоохоронними органами в Україні може полягати у звітуванні та заслуховуванні керівників спецслужб на Комітеті Верховної Ради з питань контролю над спеціальними і правоохоронними органами, перевірці витрачання правоохоронними органами бюджетних коштів (з залученням представників бюджетного комітету). Завдання комітету — перевіряти видатки, витрати, особливості виконання функціональних завдань, здійснювати консультації з воєнно-політичних питань тощо. В той же час, втручання у процес виконання функціональних завдань є не тільки недоцільним, а часто — шкідливим та ризикованим з огляду на функціонування системи національної безпеки. Допуск членів комітету до питань оперативної діяльності є взагалі неприпустимим, оскільки може паралізувати професійну, досить чутливу особливість роботи співробітників розвідувальних органів.
«ДЕМОКРАТИЧНИЙ ЦИВІЛЬНИЙ КОНТРОЛЬ». СПРАВА У ДЕФІНІЦІЯХ?
Усі гравці цього, без перебільшення, чутливого і делікатного поля, твердять: баланс інтересів конче потрібен. Особливо, з огляду на запровадження поняття «демократичний цивільний контроль». У Законі «Про національну безпеку України», до речі, це поняття виписане не досить чітко та може призвести до хибних інтерпретацій.
Цікаво, що Україна, як і будь-яка пострадянська країна, повз волі тягне за собою певний шлейф традицій, що були притаманні імперії. Наприклад, вже на рівні 2000-х років один з українських силових міністрів на запитання західного високопосадовця про рівень демократичного контролю в державі, рішуче і цілком серйозно відповів: «Я демократ, я і здійснюю демократичний контроль».
Не буде перебільшенням, що залишки радянського укладу залишилися в свідомості посадовців і нині, через більш ніж чверть століття самостійного існування України. Тому не зайвою може виявитися чітка законодавча інтерпретація поняття «здійснення демократичного контролю». Тому що можна стверджувати, що або свідомо, або помилково, або, навіть, за радянською інерцією може відбутися глибинна смислова помилка у визначенні змісту поняття «контроль».
Адже професійний переклад парламентського англомовного терміну to oversight передбачає саме верховний законодавчий нагляд та юридичний моніторинг за дотриманням, звісно, рамок та обмежень профільного національного законодавства. Що ж до значення співзвучного англомовного дієслова to control (яке навіть більш часто вживають в Україні), то по суті воно означає саме «управляти».
Мусимо наполягати, що це досить важливий нюанс. У свідомості багатьох людей на пострадянському просторі досі домінує історичний досвід функціонування системи контролю спецслужб часів СРСР та виведений із нього стереотип. Адже головний контролюючий орган у вигляді Загального відділу ЦК КПРС здійснював саме управління, тобто виконував акти виконавчої влади по відношенню до керівництва КДБ та інших силових структур СРСР. Але у той час то була лише одна політична партія, яка й реалізовувала власний політичний диктат на свій розсуд.
Тож, враховуючи практику країн Заходу та історичні паралелі, варто зазначити, що ухвалення згаданого проекту Закону — це «запровадження демократичного принципу участі Верховної Ради України в управлінні сектором безпеки і оборони».
При цьому цілком очевидно, що функції такого Комітету мають полягати не в управлінні або, як це часто трапляється, втручанні в управління правоохоронними органами, а у нагляді за дотриманням вимог Конституції і законів, недопущенні використання спецслужб та розвідки для узурпації влади чи порушення прав і свобод людини, а також ефективності використання ресурсів та бюджетних коштів.
НАЦІОНАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ ЖИТТЄДІЯЛЬНОСТІ СПЕЦСЛУЖБ
Вони, безумовно, є. Ключовим, як було згадано вище, є використання Кремлем вищого військово-політичного керівництва з 2010 по 2013 рр. для впровадження (або активного просування) «своїх» людей до сектора безпеки і оборони держави. Ще одне — значний рівень залежності української політики від зовнішніх факторів. Які не завжди грають на позитив і розвиток. А навіть досвід будівництва армії під час війни свідчить, що Україна сама по собі є унікальною країною, й калька для неї часто неприйнятна.
Лише один «історичний приклад». Україна після укладання Будапештського меморандуму в 1994 р. надзвичайно прислухалася до порад партнерів та утворила дуже потужну й жорстку державну систему експортного контролю (тобто за торгівлею зброєю, передачею технологій, розвитком ВТС). Але після того, як Будапештський меморандум не спрацював і замість гарантій Україна опинилася віч-на-віч із потужним агресором, стало зрозуміло, що такий держекспортконтроль є стримуючим фактором для розвитку оборонних підприємств. Тож досвід західних партнерів теж варто переймати з урахуванням національних реалій. І, зокрема, розуміти, що не всі парламентарі є фахівцями з питань розвідки або контррозвідки, а надання їм критичної інформації може суттєво зашкодити інтересам конкретних людей — розвідників та агентів, зокрема у частині прикриття та забезпечення їх життєдіяльності. Зі свого боку, такий стан речей може значно послабити розвідувальні та контррозвідувальні структури. Або, ще гірше, перетворить спецслужби на механізми політичних впливів і маніпуляцій, що взагалі неприпустимо.
Одне з чутливих питань — допуск народних депутатів, які тимчасово мають свої мандати та певні повноваження, та представників секретаріату комітетів Верховної Ради України до таємної інформації. Звісно, суворе обмеження доступу до інформації і надмірне засекречення може сприяти корупції і призвести до порушень прав людини, тоді як недостатня охорона інформації з обмеженим доступом, особливо під час війни, створює реальну загрозу національній безпеці. На цей час загальноприйнятим підходом у визначенні оптимальної прозорості сектора безпеки та спецслужб зокрема є так звані Принципи Цване. Відповідно до цих принципів, засекречування інформації допускається, якщо її розкриття створює реальний та визначений ризик нанесення значної шкоди законним інтересам національної безпеки та окремим представникам силових структур. До такої інформації можуть належати, зокрема, плани конкретних агентурних операцій чи інші деталі оперативної діяльності.
Утворюючи парламентський комітет із функціями і повноваженнями нагляду за спецслужбами, варто враховувати згадані національні особливості у контексті механізмів отримання інформації під грифом «Таємно». Проект згаданого Закону, здається, передбачає досить виважений механізм отримання допусків — як для парламентарів, так і для співробітників секретаріату.
Однак проект Закону містить і так звані вузькі місця. Наприклад, склад Комітету — його формування прив’язане лише до вимог Регламенту Верховної Ради України, а загальна кількість парламентарів у Комітеті нечітка, оскільки визначено лише принцип «непарності кількості членів». При цьому законодавчо не визначені спеціальні особливі вимоги до участі депутатів у складі Комітету. Тобто справами національної безпеки цілком реально можуть за партійною квотою займатися, як мінімум, непрофесіонали. А що робити, якщо у Комітеті реально опиниться не проукраїнський обранець? Такі у нас, на превеликий жаль, є, та ще й під час реальної війни за незалежність!!!
Досить цікаво, що, скажімо, у США, як і в деяких інших країнах НАТО, схожі комітети в основному заповнені колишніми військовими та представниками спецслужб, професійними юристами, державними службовцями та вищим менеджментом із гарантованою лояльністю до держави, реальним патріотизмом і з відповідними знаннями. У Великобританії профільний комітет взагалі має назву спеціального, і хоча формується і діє під егідою парламенту, але й під жорстким наглядом прем’єр-міністра.
Не менш важливими є й вимоги до формування секретаріату Комітету. Саме персонал секретаріату виконуватиме практично всю підготовчу роботу, а нерідко й проекти рішень. Передбачено, що персонал отримає доступ до таємної інформації, що призначена для депутатів у складі Комітету. При цьому кадрова регламентація ґрунтується лише на формуванні штату «відповідно до законодавства про державну службу». Жодних особливих вимог до цієї категорії не висувається, що досить ризиковано. Навіть досвід служби у спеціальних структурах не обов’язковий, просто встановлено, що «працівники секретаріату, які безпосередньо забезпечують здійснення парламентського контролю за діяльністю спеціальних служб», — «можуть мати» відповідний досвід (але, за логікою, — можуть і «не мати»). Крім того, видається незрозумілою ще одна вимога: претендентам, яким пощастило мати досвід, необхідно «мати строк звільнення із зазначених структур не менше, ніж два роки». Цікаво, чому саме два роки? Здається, у такій чутливій сфері важливі особливості щодо формування секретаріату мають бути виписані детально, та й з більш чітким обґрунтуванням.
Загалом, уся справа потребує виключного балансу інтересів, який утворить формулу політичного нейтралітету, деполітизації та деідеологізації правоохоронних органів. За умов забезпечення захисту цивільних прав та соціальних інтересів співробітників розвідки, без яких практично неможливо сподіватися на ефективність і результативність діяльності спецслужб.
І ще одне. Наголошуючи про парламентському контролі, неможливо не зупинитися на питанні координації діяльності розвідувальних органів — шляхом створення спеціального органу, зокрема Комітету з питань розвідувальної діяльності при Президентові України, який би здійснював безпосередньо такі функції. До речі, це також практика західних держав, зокрема США. І такий орган був би важливим дієвим механізмом співпраці з парламентським комітетом саме у частині здійснення парламентського контролю. Як показує практика, зволікання зі створенням такого органу, передача його функцій до РНБО наносить непоправні збитки системі національної безпеки і оборони України.
Валентин БАДРАК, директор Центру досліджень армії, конверсії і роззброєння (ЦДАКР);
Петро ГАРАЩУК, військовий представник Місії України при НАТО 2008 — 2011 рр., служив у органах воєнної розвідки у 1978 — 2011 рр., генерал-майор запасу
