Ноябрь уходящего года был отмечен невиданным до сих пор по остроте кризисом в американо-азербайджанских отношениях. Его маховик был запущен выступлением помощника Государственного Секретаря Джеймса О’Брайена на слушаниях в Палате Представителей Конгресса США от 15 ноября, где тот заявил, что обычные отношения («business as usual») с Азербайджаном не могут продолжаться до тех пор, пока не будет достигнут существенный прогресс в мирных переговорах с Арменией.
В подтверждение своего тезиса О’Брайен сообщил об отмене ряда визитов высокопоставленных азербайджанских чиновников, включая министра энергетики Парвиза Шахбазова, в США. В тот же день Сенат утвердил «Акт о защите Армении 2023 года», который среди прочего прямо запретил оказание военной помощи Азербайджану, таким образом подтвердив печально известную 907-ю поправку к «Акте о защите свободы», принятую в далеком 1992 году. Также Государственный Департамент США выразил свое недовольство сменой азербайджанских планов насчет строительства дороги в Нахчыван, которую теперь предполагается провести через иранскую территорию, назвав их «неприемлемым».
Реакция официального Баку оказалась предсказуемо жесткой: ожидаемая поездка министра иностранных дел Байрамова на встречу с армянским коллегой Мирзояном в Вашингтон была отменена, и в целом был выбран абсолютно зеркальный ответ.
Также Баку поставил под вопрос способность Вашингтона продолжать исполнять посредническую функцию в мирных переговорах в свете его «одностороннего» подхода. Критике подверглась внешняя политика США в целом: так, в своем заявлении Милли Меджлис упоминал полный провал американской дипломатии в последнее время, включая Афганистан, Карабах и т.д., а помощник Президента по внешней политике Хикмет Гаджиев осудил проармянскую позицию американского Агентства по Внешнему Развитию (USAID), заявив, что ее деятельности больше нет места в Азербайджане.
Также мы имеем смену риторики по карабахскому вопросу главой USAID Самантой Пауэр. Она, посетив регион вскоре после сентябрьских событий, не стала использовать одиозный термин «этническая чистка» в отношении отъезда армян из Нагорного Карабаха, но через пару дней после слушаний в Конгрессе обосновала выделение финансовой помощи карабахским армянам «их насильственным выселением» со стороны Азербайджана. Это также стало одним из спусковых крючков дипломатической перепалки Баку и Вашингтона.
Таким образом, положительный фон в отношениях двух стран и поддержка со стороны Баку «вашингтонского формата» переговоров с Арменией внезапно сменилась едва прикрытой враждебностью. Если еще в октябре азербайджанские эксперты делали сравнения между позицией Вашингтона и Брюсселя по мирному урегулированию не в пользу последнего, то после 16 ноября риторика резко изменилась, и американский подход стали приравнивать чуть ли не к французскому. В то же время в западных медиа усилились нарративы о якобы нежелании Азербайджана подписывать мирный договор и его блокировке с Россией в целях усилить давление на Армению и поддерживать накал враждебности с Ереваном.
Таким образом, недавняя дипломатическая деэскалация со стороны Вашингтона, запущенная звонком госсекретаря Э.Блинкена президенту Алиеву, оказалась неожиданностью. По итогам этого разговора азербайджанская сторона дала зеленый свет визиту о’Брайена в Баку, который состоялся 7 декабря, спустя несколько дней после прибытия нового американского посла Марка Либби в Баку. В ходе этой поездки американский дипломат озвучил стремление США восстановить нормальный климат в двухсторонних отношениях, в том числе практику визитов высокопоставленных чиновников. Заговорили о ранее отмененной встрече глав МИД Азербайджана и Армении в Вашингтоне…
… По сути, итоги встречи, к которым можно также причислить сворачивание антиамериканской риторики в азербайджанском парламенте, медиа и т.д., а также прекращение разговоров о закрытии офиса USAID, означают желание сторон вернуться к формату «business as usual».
Однако вечером того же 7 декабря разорвалась информационная бомба, которая заставляет по-новому взглянуть на региональную политику в целом. Администрация Президента АР совместно с аппаратом Премьер-министра Республики Армения распространили совместное заявление, сообщающее о достижении ими ряда договоренностей. Речь о взаимном освобождении заключенных военнослужащих противника (32 армянских и 2 азербайджанских) «по соображениям гуманизма», а также о поддержке друг друга в рамках международных организаций. Ереван отозвал свою заявку на проведение в 2024 году климатического саммита COP29 в пользу Баку, в то время как последний поддержал кандидатуру Армении на членство в бюро СОР от Восточной Европы. Эта новость стала особенной по ряду причин: во-первых, давние враги смогли договориться в двустороннем формате без посредников, при этом не только по вопросам урегулирования конфликта, но и по общей международной повестке; во-вторых, договоренность прошла на фоне негативных трендов, когда встречи между сторонами на высшем уровне прекратились, а перспектива достижения мира, казалось бы, отодвинулась.
Что же стояло за виражами американской политики на Южном Кавказе за последнее время?
В первую очередь, нужно понимать, что военная операция 19-20 сентября 2023 года в Карабахе, положившая конец сепаратистскому образованию и полностью восстановившая суверенитет Азербайджана в рамках его признанных границ, существенно поменяла политическую картину в регионе и заставила самых разных акторов скорректировать свои позиции и официальную риторику. Ведь ситуация, которая сложилась после 2020-го и в особенности, сентября 2022-го года аккурат до 24-часовой операции, отличалась своей двусмысленностью.
Так, Баку последовательно заявлял о завершении карабахского конфликта, а Армения формально признала азербайджанский суверенитет над Карабахом. Однако сохранение в урезанном виде непризнанной армянской администрации в Карабахе с присутствием российских миротворцев, поведение которых ясно демонстрировало нежелание Москвы способствовать его плавной интеграции в состав Азербайджана, создавало впечатление того, что этот удобный рычаг влияния на Баку будет сохраняться и впредь. Это позволяло центрам силы, включая американцев, одновременно поддерживать позицию Азербайджана (включающую в себя отказ от предоставления армянскому меньшинству политического статуса) и в то же время рассчитывать на то, что неудобные сценарии в случае полного прекращения фактического существования армянской администрации, не воплотятся в жизнь.
Когда после установления азербайджанской армией контроля над территорией Карабаха армянское население практически полностью выехало из региона, возникло двусмысленное положение. С одной стороны, серьезно возросло давление на западные страны и международные организации со стороны армянского лобби и различных правозащитных организаций (учитывая сложные отношения последних с Азербайджаном), направленное на признание «этнической чистки» армянского населения. С другой стороны, практическое отсутствие ущерба, причиненного гражданским лицам в Карабахе и их имуществу, а также их сугубо добровольный отъезд, который вполне естественно объяснить возникшими за десятилетия конфликта тотальным недоверием и сильными антиазербайджанскими настроениями, сделали крайне затруднительным выдвижение таких обвинений в адрес Баку.
Вместе с тем, небольшая группа западных стран (в первую очередь, Франция) выступила с открыто антиазербайджанских позиций, используя термин «этническая чистка» на официальном уровне.
Таким образом, после 20 сентября 2023 года сложилась двусмысленная ситуация. «Средняя арифметическая» позиция Запада по отношению к Азербайджану оказалась между прямым осуждением и принятием; для первого все же критически недоставало оснований, но в то же время самостоятельность, которую проявил Баку, и нарушение им статус-кво, вызвали серьезное раздражение. В случае США эта двусмысленность усугубляется ролью Конгресса, в котором очень сильны антитурецкие и антиазербайджанские настроения, в то время как соображения реальной политики зачастую играют второстепенную роль. Простой силлогизм «Турция создает США проблемы / Азербайджан – военный союзник Турции / следовательно, мы должны поддержать Армению» оказал серьезное влияние на позицию Конгресса в Вашингтоне.
Другим важным фактором стала роль России. Не секрет, что многие наблюдатели были удивлены видимым безразличием Москвы во время операции, которая, по сути, сделала пребывание «миротворческого контингента» в Карабахе бессмысленным и значительно усугубила антироссийские настроения в Армении. Поэтому Баку вполне закономерно посчитал, что и так добился от России предельно большой свободы действий, и постарался сбалансировать это заметно бОльшим акцентом на региональные механизмы постконфликтного урегулирования и сотрудничества. В первую очередь речь о формате «3+3», предполагающий участие трёх стран Южного Кавказа, плюс РФ, Турции и Ирана. Этот формат призван, с одной стороны, нейтрализовать российские и иранские страхи по поводу усиления западной роли в регионе, а с другой, обеспечить основные интересы Баку через влияние Турции – его ключевого союзника и страны НАТО.
Также существенное влияние на позицию Азербайджана оказало изменение ситуации вокруг Украины. Осенью 2023 года скепсис насчет перспектив Киева на победу в войне широко распространился в западных кругах, к тому же внутриполитическая динамика во многих странах, включая США, заметно усложнила продолжение активной военной поддержки Украины. В этой связи репутация Запада как надежного союзника начала сильно страдать, что не могло пройти мимо Баку, который с самого начала войны однозначно поддержал Киев и регулярно оказывал тому значительную гуманитарную и техническую помощь, к вящему недовольству Москвы. Надо заметить, что с момента начала российской агрессии против Украины и возникновения серьезных проблем для Москвы Азербайджан получил заметно большую свободу действий в регионе, которой он воспользовался для нейтрализации российской позиции по Карабаху. Перспектива сравнительно успешного выхода РФ из войны на фоне неспособности западных стран противостоять российской экспансии стала серьезным вызовом для Баку, который, имея перед глазами пример Грузии, исторически остерегается от ввязывания в какие-либо авантюры.
Напомним, что Азербайджан, раздраженный неспособностью или нежеланием руководства Европейского Союза нейтрализовать откровенно проармянскую позицию Франции, отказался от участия в Гранадском Саммите Европейского Политического Сообщества, который состоялся 5 октября, а позже и от запланированной на конец октября встречи с Н.Пашиняном в Брюсселе. Вместе с тем фактом, что армянская сторона отрицательно отнеслась к перспективе встреч под эгидой Москвы, а также не выразила интереса к бакинской инициативе о посредничестве Грузии, переговорный процесс завис в воздухе. Это создало иллюзию того, что Азербайджан не заинтересован в мирном договоре и даже саботирует его, подталкивая проармянские силы к спекуляциям на тему «российско-азербайджанского союза», который якобы направлен на то, чтобы предотвратить прозападный дрейф демократической Армении путем ее устрашения, и таким образом агитировать за принятие антиазербайджанских санкций. Лишь усугубил ситуацию визит в Баку 4 ноября министра иностранных дел ФРГ А.Бербок, которая отказалась встречаться с представителями беженцев и вынужденных переселенцев, а на пресс-конференции сочла нужным использовать армянские топонимы «Степанакерт» и «Шуши».
На позицию США по отношению к Азербайджану также повлияли отношения последнего с Ираном и Турцией. Не секрет, что для отношения Вашингтона к Баку еще с середины 1990-х большое значение играла подчеркнутая независимость последнего по отношению к Тегерану и готовность выстраивать близкие отношения с злейшим врагом ИРИ – Израилем. Роль Азербайджана как фактора, сдерживающего иранские амбиции в регионе, всегда подчеркивалась как очень существенная.
Предельное обострение ирано-азербайджанских отношений в первой половине текущего года усилило внимание США к Южному Кавказу, в том числе послужив причиной более активных посреднических усилий Вашингтона. Однако начиная с июля, Баку пошел на разрядку по отношению к Ирану, учитывая его растущую непредсказуемость и агрессивность, а также укрепление российско-иранского стратегического (военного, военно-технического и т.д.) партнерства. Таким образом, достигнутое с Тегераном соглашение по прокладке транспортного коридора в Нахчыван через иранскую территорию стало сигналом о деэскалации между двумя странами, что видимо было не очень позитивно воспринято в Вашингтоне, где заявили о своем неодобрении этого проекта и подчеркнули безальтернативность создания дороги через территорию Армении. Эта позиция вызвала раздражение в Баку, который всегда жестко противостоял попыткам вмешательства в его суверенные решения. Тем более учитывая тот факт, что США не спешили давить на Ереван в целях открытия Зангезурской дороги в то время пока последний отказывался от нее, мотивируя это намерениями Баку «оккупировать» армянскую территорию. Поэтому внезапная настойчивость американцев в вопросе открытия коммуникаций через Армению была воспринята в Азербайджане как, мягко говоря, неискренняя.
Развитие событий вокруг Палестины также добавило козырей сторонникам антиазербайджанской линии в США, несмотря на то что позиция Баку ожидаемо оказалась одной из наиболее сдержанных среди мусульманских стран. Вскоре после начала бомбардировок сектора Газа Турция резко ужесточила риторику в адрес Израиля, обвиняя его в геноциде и военных преступлениях. При этом президент Эрдоган отказался признать ХАМАС террористической организацией, назвав ее представителей «борцами за свободу». Это вновь всколыхнуло было затихшие противоречия Вашингтона и Анкары, в том числе относительно поставок самолетов F-16 в Турцию. Это, весьма вероятно, по касательной задело и Азербайджан.
Таким образом, после сентябрьских событий сложился целый ряд объективных и субъективных причин, которые способствовали усилению антиазербайджанских тенденций в американской политике. С одной стороны, в США могли почувствовать, что текущий момент располагает к форсированию усилий по отрыву Армении, разгневанной позицией Москвы, из российского блока, и потому сочли необходимым на какое-то время выбрать армяноцентричную линию.
Также Вашингтон мог поставить цель дать понять странам региона (и главным адресатом скорее всего является Грузия, чья внешняя политика в последнее время отличается амбивалентностью), что «усидеть на двух стульях» больше не получится и для получения поддержки Запада необходимо более четко обозначить свою позицию.
Наконец, сыграл роль фактор неопределенности в намерениях Баку, который возник хотя бы потому, что последний, ведя работу по переводу переговоров в двусторонний формат, хранил максимальную конфиденциальность и никак не афишировал свои планы. Это, разумеется, дало карты в руки всем тем силам, которые обвиняли Азербайджан в агрессивных планах насчет Армении.
В таком случае, что же подтолкнуло Вашингтон довольно быстро откатить назад (что далеко не типично для американской политики)? Во-первых, как было отмечено выше, непрозрачность намерений Азербайджана в отношении Армении действительно имела место быть, и какое-то время она отвечала интересам Баку. Можно предположить, что именно успешный ход закулисных двусторонних переговоров убедил американских дипломатов в безопасности Армении, лично Пашиняна и неуместности дальнейшей жесткой риторики в адрес Азербайджана.
С другой стороны, США вполне могли переоценить степень своего одностороннего влияния в регионе в условиях все более усложняющейся международной политики, которая больше не позволяет им играть привычную роль «глобального полицейского». Учитывая интерес альтернативных центров силы к Южному Кавказу, сейчас излишнее давление на Азербайджан вполне может дать обратный эффект и усилить позиции геополитических конкурентов США. Более того, по мере того как растет внимание западных стран по отношению к странам Центральной Азии (в связи с их природными ресурсами, транзитным потенциалом и ключевым значением для безопасности Евразии), рычаги влияния Баку на западные страны растут. В свете растущей политико-экономической интеграции Азербайджана с Казахстаном, Узбекистаном и т.д., сложно представить углубление отношений с последними при отсутствии тесной кооперации с Баку.
Учитывая последующие события, а именно снятие своих кандидатур на проведение саммита СОР29 всеми конкурентами Азербайджана и победа заявки последнего, логично предположить, что Баку провел по этому поводу переговоры с основными центрами силы, включая США.
Также это решение говорит, что существует достоверная информация о намерениях Азербайджана заключить мирный договор в ближайшие месяцы, если не быстрее. Таким образом, с одной стороны, отношения Баку и Вашингтона могут не вернуться к пиковому уровню в силу разных причин (уход американцев из Афганистана и рост числа очагов напряженности по всему миру, который заставляет США концентрироваться на наиболее опасных из них). С другой стороны, уже в ближайшее время стоит ожидать возвращения к «business as usual» между странами в новых геополитических условиях.
Мурад Мурадов, соучредитель и заместитель директора Бакинского аналитического центра им. Топчубашова, Азербайджан
