Період президенства В. Януковича супроводжувався глибокою ерозією Служби безпеки України (СБУ). Проявом цього стали такі фактори як зупинка попереднього етапу реформування (2005-2009 рр.), посилення впливу спецслужб РФ, політизація роботи відомства, ріст корупційних чинників у діяльності спецслужби тощо.
Внаслідок революції Гідності та агресії Росії проти України відбулось очищення українських спецслужб від засилля іноземної агентури. В той же час, кардинальна зміна безпекової ситуації після 2014 року зробила питання реформування СБУ одним із пріоритетів державної політики.
«Гібридна війна», яку Росія розв’язала проти України, також змінила акценти в роботі СБУ. Спецслужба стала приділяти значно більше уваги новим напрямам діяльності, зокрема боротьбі з терористичними загрозами, кіберзахисту, обміну полоненими, створенню відкритих інформаційних баз стосовно фактів російської агресії, публічній комунікації.
Станом на серпень 2018 р. у контексті реформування СБУ відбулись наступні зміни в діяльності відомства:
- Реформовано структуру Департаменту контррозвідки та підрозділів контррозвідки регіональних органів СБУ.
- Підвищено рівень стратегічного управління у секторі безпеки шляхом створення при СБУ Ситуаційного центру, який взаємодіє з аналогічними центрами інших державних органів та з Головним ситуаційним центром України при Раді національної безпеки і оборони України (РНБО).
- Оптимізовано структуру і завдання Департаменту захисту національної державності (Департамент «Т»).
- Впроваджуються сучасні методики підготовки особового складу Центру спеціальних операцій боротьби з тероризмом СБУ, що застосовуються у країнах-членах ЄС та НАТО.
- У січні 2018 р. запрацював Ситуаційний центр забезпечення кібернетичної безпеки, створений на базі Департаменту контррозвідувального захисту інтересів держави в сфері інформаційної безпеки СБУ.
В той же час, згідно з чинним законодавством, СБУ продовжує виконувати повноваження, не властиві спецслужбам. В першу чергу, це боротьба з корупцією та економічною злочинністю. Тож дані аспекти, а також повільні темпи реформування спецслужби зустрічають нерозуміння з боку громадськості, експертного середовища та офіційних місій-представництв ЄС і НАТО в Україні.
Нормативно-правова база реформування СБУ (2015-2018 рр.)
1) Підвалини поточного етапу реформування СБУ в нормативно-правовій площині були закладені з прийняттям в травні 2015 р. Стратегії національної безпеки України. Документ вказує на необхідність концентрації зусиль СБУ на таких напрямках:
- Контррозвідувальна діяльність;
- Нейтралізація сепаратистських та екстремістських рухів і організацій;
- Забезпечення державної безпеки у сферах боротьби з тероризмом, економічною, інформаційною, кібернетичною безпекою;
- Захист державної таємниці;
- Сприяння швидкому і ефективному обміну інформацією з державами – членами НАТО, та ЄС.
Окрім того в Стратегії йдеться про доцільність забезпечення передачі більшості правоохоронних функцій, окрім боротьби зі злочинами проти основ національної безпеки, від СБУ до правоохоронних органів.
2) 14 березня 2016 р. президент України своїм указом ввів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про Концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України», яка визначила основні напрями та орієнтири в реформуванні СБУ.
Метою реформування відомства за цим документом є її трансформація до формату спеціальної служби, яка зосереджуватиметься на:
- Контррозвідувальній діяльності
- Протидії загрозам у кіберпросторі
- Викритті і протидії транснаціональним та міжрегіональним організованим злочинним угрупованням.
- Протидії спеціальним інформаційним операціям і впливам спеціальних служб іноземних держав, організацій, груп та осіб;
- Здійсненні інформаційно-аналітичної діяльності в інтересах державної безпеки України.;
3) Важливим кроком на шляху реформування сил безпеки держави стало прийняття Закону України «Про національну безпеку України» (набув чинності 8 липня 2018 р.). Попри те, що даний закон в цілому є рамковим, у ньому утверджуються основні напрямки реформування СБУ. Відповідно до статті 19 Закону «Служба безпеки України є державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, що забезпечує державну безпеку, здійснюючи з неухильним дотриманням прав і свобод людини і громадянина:
- протидію
розвідувально-підривній діяльності проти України;
- боротьбу з тероризмом;
- контррозвідувальний захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності, оборонного і науково-технічного потенціалу, кібербезпеки, економічної та інформаційної безпеки держави, об’єктів критичної інфраструктури;
- охорону державної таємниці».
Отож з переліку напрямків діяльності СБУ виключено непритаманні цій спецслужбі види діяльності – боротьбу з корупцією та економічною злочинністю. При цьому суперечливим виявилось положення нового закону, яке залишило невластивий силовому органу контроль над “економічною безпекою держави”. За оцінкою більшості громадських активістів, оскільки за СБУ в новому законі залишиться контррозвідувальний захист економічної безпеки держави, випадки утисків бізнесу можуть тривати й надалі.
Також ЗУ «Про національну безпеку України» не регулює питання демілітаризації і скорочення штату СБУ. Ці та інші питання будуть визначені в ЗУ «Про внесення змін до Закону України Про Службу безпеки України». Відповідно до ЗУ «Про національну безпеку України» СБУ зобов’язана розробити у шестимісячний строк (до січня 2019 р.) відповідний законопроект та подати його президентові України для внесення на розгляд Верховної Ради України.
П. Шатковський: «Законопроект «Про внесення змін до Закону України Про Службу безпеки України» наразі відпрацьований, матеріали передані на опрацювання в Апарат РНБО».
О. Белов: «Законопроект має бути ухвалений поточним скликанням Верховної Ради, оскільки після виборів (жовтень 2019 р.) законопроекти попереднього складу парламенту повертаються на повторний розгляд. Відповідно, якщо не фіналізувати роботу над документом в найближчі півроку, реформа може не відбутись в очікувані терміни».
Проект Концепції реформування Служби безпеки України
Указом Президента України №92/2016 від 14 березня 2016 року (“Про Концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України”) Службі безпеки України було поставлено завдання протягом трьох місяців (до 14 червня 2016 р.) підготувати концептуальні та програмні документи реформування СБУ. Для виконання цього доручення була сформована міжнародна група радників. До неї увійшли експерти з Консультативної місії ЄС з реформування сектору цивільної безпеки України (КМЄС), Офісу зв’язку НАТО та Центру інформації та документації НАТО в Україні, а також офіційні представники партнерських спецслужб.
10 червня «Концепцію реформування Служби безпеки України» передали на затвердження до РНБО. Однак згодом проект Концепції був повернутий на доопрацювання в СБУ. До того ж з’ясувалося, що західних експертів, які безпосередньо брали участь у розробці концепції протягом 2016 року, не залучили до її подальшого доопрацювання. За деякою інформацією, остаточна версія цього документу була розроблена і заново представлена РНБО у жовтні 2017 р. Втім Концепція досі так і не була затверджена на офіційному рівні. На сьогоднішній день проект концепції залишається закритим документом, тексту немає навіть у профільному парламентському комітеті.
П. Шатковський: «Положення проекту Концепції реформування СБУ були враховані в роботі над Законопроектом про внесення змін до Закону України Про Службу безпеки України».
Оцінка основних напрямків реформ
П. Шатковський виокремлює такі ключові напрямки реформування СБУ: «посилення діяльності контрозвідки, військової контррозвідки, посилення роботи по захисту державної таємниці, боротьби з тероризмом, зміна підходів стосовно забезпечення безпеки в сфері економіки».
О. Белов: «З урахуванням трансформації СБУ в спеціальну службу, основну увагу її відповідних підрозділів варто було б зосередити на контррозвідувальній діяльності та інформаційно-аналітичному забезпеченні керівництва держави щодо викликів і загроз національній безпеці в оборонно-промисловій, економічній, енергетичній, фінансовій і банківській сферах».
В той же час Олександр Лємєнов вважає, що чина реформа не ліквідує політичний вплив президента на діяльність спецслужби.
Оптимізація боротьби зі злочинністю
Поетапна оптимізація боротьби з проявами організованої злочинності передбачає, що після реформування спецпідрозділи СБУ зосередять свою увагу на протидії транснаціональним злочинним угрупованням та іншим злочинним організаціям і групам, а також на здійсненні контррозвідувального пошуку у цій сфері.
У цьому контексті триває обговорення доцільності ліквідації Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ (Главк «К» СБУ). Хоча положення про боротьбу з корупцією в законі про національну безпеку виключено з повноважень СБУ, це не призведе до негайної ліквідації Главку «К». На думку опитаних експертів, після реформи в структурі СБУ Главк «К» має бути збережений для протидії міжнародній організованій злочинності, яка загрожує національній безпеці і має корупційні зв’язки.
П. Шатковський: «В межах компетенції СБУ має залишитися боротьба з наркобізнесом, організованою злочинністю, протидія контрабанді зброї масового ураження та засобів її доставки. У багатьох випадках, коли це торкається міжнародних інтересів, працюють спецслужби. Спецслужби інших країн не будуть працювати з нашою поліцією апріорі, лише на рівні якогось запиту. В таких випадках взаємодія можлива між структурами єдиної культури».
Демократичний цивільний контроль
Закон про Нацбезпеку розширює горизонт демократично-цивільного контролю в сфері безпеки України. Зокрема, він передбачає створення окремого парламентського комітету, що здійснюватиме нагляд за діяльністю СБУ та розвідувальними органами. При цьому варто звернути увагу, що впровадження парламентського контролю викликає стурбованість в колах працівників спецслужб стосовно таких питань:
- Компетентність та рівень професійної підготовки парламентарів;
- Відсутність механізмів недопущення до питань контролю над спецслужбами окремих категорій громадян, які вразливі для іноземних спецслужб (не виключено, присутні в депутатському корпусі);
- Необхідність інформування народних депутатів про особливості функціонування складових сил безпеки і оборони.
О. Белов: «Наприкінці травня 2018 р. група народних депутатів спільно з іноземними та вітчизняними експертами погодила модель майбутнього парламентського комітету, який здійснюватиме контрольні функції за діяльністю спецслужб. Важливим аспектом є те, що будуть посилені вимоги до підбору парламентарів. Передбачається окрема процедура перевірки і допуску до роботи членів такого комітету».
П. Шатковський: «Керівництво Верховної Ради і голови більшості фракцій підтримують пропозиції щодо встановлення розумної межі доступу комітету до процесу планування операцій. Безпека співробітників, які діють під прикриттям, оперативних джерел, не може бути поставлена під сумнів. У воюючій країні вимоги до цього повинні бути особливо високими. Також апарат профільного комітету має бути сформований на професійній основі».
Досудове розслідування
В контексті реалізації перехідних положень Конституції України та підготовлених до реалізації змін до Конституції в частині реформування судової гілки влади передбачено розбудову нової системи досудового розслідування. З розгортанням цієї системи (становлення Державного бюро розслідувань України (ДБР), Національної поліції, реформування органів прокуратури) видається можливим позбавлення СБУ низки невластивих для спецслужби розслідувань. При цьому в інтересах забезпечення державної безпеки підрозділи Центрального управління та органи СБУ можуть здійснювати оперативне супроводження кримінальних проваджень, порушених за їх матеріалами іншими державними органами.
П. Шатковський: «СБУ має працювати на упередження, отримувати інформацію, приміром, про загрозу терористичної чи технологічної атаки, а не займатися розслідуванням того, що вже відбулося. Передбачається звуження компетенції СБУ щодо розслідування злочинів, які визначені кримінальним кодексом як такі, що загрожують державній безпеці – шпигунство, державна зрада, тероризм».
О. Бєлов: «Враховуючи рівень небезпечності для людини, суспільства і держави, за Службою безпеки України слід було б залишити розслідування низки злочинів, зокрема, проти основ національної безпеки, тероризму, у сфері охорони державної таємниці та кіберпросторі».
Військова контррозвідка
У сучасних умовах активного задіяння органів і підрозділів військової контррозвідки та їх співробітників в районі проведення ООС вкрай важливим фактором є збереження їх ефективної діяльності та боєздатності. Також варто враховувати, що органи військової контррозвідки СБУ здійснюють контррозвідувальне забезпечення апарату та інших структур Міністерства оборони України, Генерального штабу, видів і родів військ Збройних сил України, Національної гвардії, Державної прикордонної служби України та інших військових формувань.
На сьогодні окремі проекти реформування СБУ передбачають, що підрозділ військової контррозвідки у подальшому міг би відійти до Збройних сил України. Водночас Службою безпеки підготовлено проект Закону України, який передбачає функціонування військової контррозвідки як окремого підрозділу у складі Центрального управління СБУ.
Розподіл повноважень
Одним з найбільш складних питань, що виникає під час реформування СБУ, є розподіл повноважень між правоохоронними органами з метою забезпечення належного рівня національної та державної безпеки України. Сьогодні триває становлення нових органів: Національного антикорупційного бюро України, Національного агентства з питань запобігання корупції, Державного бюро розслідувань та Національної поліції України, реформування яких ще не завершено. Тому передача повноважень щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю від СБУ іншим правоохоронним органам на сучасному етапі може привести до виникнення функціонального і правового вакууму в системі національної безпеки.
О. Белов: «На прикладі боротьби з корупцією ми маємо помітну кризу. Проблема полягає в недостатній координації новостворених структур (Національного антикорупційного бюро України (НАБУ), Державного бюро розслідувань (ДБР)) та СБУ. Інакше можуть виникнути прогалини в економічній безпеці країни».
Висновок
В рамках поточного етапу реформування СБУ відбувається підвищення інституційної спроможності спецслужби як спеціально уповноваженого державного органу у сфері контррозвідувальної діяльності і забезпечення охорони державної таємниці, головного органу у загальнодержавній системі боротьби з терористичною діяльністю.
Ключовим напрямком реформування СБУ є оптимізація її діяльності через позбавлення спецслужби невластивих їй функцій – в першу чергу завдяки відмові від боротьби з економічними злочинами. Відповідно, особливо гостим залишається питання про доцільність збереження в структурі СБУ підрозділів з економічної безпеки та підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю. Правова визначеність в даній площині розмиває межі функціональних завдань і повноважень СБУ та інших правоохоронних органів (НАБУ, Національної поліції, ДБР).
Водночас потребує додаткового уточнення обсяг повноважень СБУ у галузі досудового розслідування. Важливим аспектом реформування СБУ є також поступова демілітаризація та встановлення оптимального співвідношення військових і цивільних посад в структурі СБУ. В пріоритеті реформи залишається удосконалення механізмів демократичного цивільного контролю за діяльністю СБУ через створення відповідного Комітету Верховної Ради, забезпечення належного рівня соціального і правового захисту співробітників спецслужби; розширення участі в міжнародному співробітництві спеціальних служб.
Насамкінець варто зазначити, що при визначенні завдань, функцій і повноважень СБУ необхідно враховувати виклики і загрози національній безпеці України, тактику діяльності спецслужб РФ та контрольованих ними незаконних збройних формувань.
